22 сентября 2016 г. Европейский суд по правам человека опубликовал решение по делу «Карелин против России». Дело заявителя, крайне малозначительное с точки зрения конкретных фактов, дало ЕСПЧ повод для обсуждения системной проблемы независимости российского суда в делах об административных правонарушениях. Решение содержит предложение для российских властей по принятию мер общего характера, т.е. является так называемым пилотным постановлением. Обстоятельства дела, послужившие поводом для высказывания ЕСПЧ, таковы.
Заявитель – гражданин России Михаил Карелин – в 2012 г. был признан мировым судьей виновным в мелком хулиганстве и получил штраф в размере 500 рублей. Постановление традиционно для российского процесса по делам об административных правонарушениях основывалось на составленном сотрудником полиции протоколе и показаниях трех свидетелей, включая самого полицейского. При этом судья в постановлении изменил формулировку обвинения по сравнению с тем, как она была изложена в протоколе. Согласно протоколу, заявитель употреблял нецензурную брань в адрес прохожих; судья же установил, что заявитель бранился в присутствии других людей. По мнению заявителя, в результате подобным образом проведенного процесса было нарушено его право на справедливое судебное разбирательство в части рассмотрения дела независимым судом и состязательного процесса (ст. 6 Конвенции). Суд, как указывал заявитель, фактически выполнял функцию обвинения.
Правительство, возражая против жалобы, ссылалось на неприменимость уголовного аспекта ст. 6 в связи с незначительностью угрожавшего заявителю наказания (штраф до 1000 рублей или административный арест на срок до 15 суток). Правила, предусмотренные КоАП РФ, по мнению Правительства, состязательность процесса никак не порочат, поскольку у заявителя имелась возможность оспаривать изложенные в протоколе сведения и иные инкриминирующие доказательства, представленные суду.
Европейский суд со ссылкой на ряд предшествующих дел пришел к выводу о том, что угроза административного ареста сама по себе является достаточным основанием для рассмотрения дела по «уголовному» стандарту. Видимо, в связи с этим аргументация суда оказалась в значительной степени построена на правовой позиции из дел «Озеров против России» и «Кривошапкин против России», в которых было признано конвенционным нарушением рассмотрение по существу уголовного дела в отсутствие прокурора в связи со смешением судебной и обвинительной функций в лице судьи.
Применительно к административным правонарушениям в России ЕСПЧ отметил, что полицейский, составляющий протокол, не является стороной по делу. Даже будучи вызванным в суд, он может дать лишь свидетельские показания, но не вправе возбуждать ходатайство перед судом, поддерживать обвинение, обжаловать состоявшееся постановление. При таких обстоятельствах признать лицо, составившее протокол, представителем обвинительной власти не представляется возможным.
По мнению ЕСПЧ, отсутствие стороны обвинения неизбежно приводит к активной роли суда в собирании и интерпретации доказательств, т.е. возлагает на суд в том числе бремя поддержания обвинения. В этом и состоит нарушение требования независимости суда как неотъемлемой части права на справедливое судебное разбирательство.
Европейский суд по итогам рассмотрения данного дела предписал Российской Федерации ввести в национальный правопорядок механизм, обеспечивающий участие в рассматриваемых судами делах об административных правонарушениях обвинителя (прокурора или представителя иного государственного органа). Кроме того, суд отметил, что на его рассмотрении находится еще ряд подобных дел, которые, по всей видимости, будут решены аналогичным образом.
Примечательно, что в мотивировке решения ЕСПЧ практически не входил в анализ обстоятельств конкретного дела. Так, суд ни слова не сказал о том, осуществлял ли конкретный мировой судья обвинительную функцию и вышел ли он за пределы формулы обвинения в протоколе, как настаивал заявитель. Можно сказать, что решение постановлено преимущественно на основе анализа положений КоАП РФ и практики Конституционного Суда РФ по вопросам процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях. Учитывая это, а также пилотный характер постановления, не лишено оснований предположение о том, что ЕСПЧ считает недостаточную состязательность нашего административного процесса системной проблемой, а дело «Карелин против России» стало лишь удобным примером для высказывания.
Решение пока не вошло в законную силу, но оснований для его отмены Большой Палатой ЕСПЧ на первый взгляд не видно: позиция суда вполне логично вытекает из всей его предшествующей практики по вопросу о состязательности в «уголовном» процессе и роли обвинительной власти в деле обеспечения независимости суда. Скорее можно удивиться тому, что такое постановление появилось только на пятнадцатый год действия КоАП РФ. Поэтому для целей дальнейшего анализа возьмем на себя смелость предположить, какие последствия вызовет к жизни вступление в силу пилотного постановления по делу «Карелин против России».
Полагаю, саму по себе постановку вопроса со стороны ЕСПЧ следует признать вполне правомерной. В отличие от уголовного процесса, который, при всех его известных недостатках, с принятием УПК РФ 2001 г. приобрел ряд состязательных черт, процедура рассмотрения дел об административных правонарушениях все еще носит отпечаток советской инквизиционной формы. Действительно, отсутствие в таких делах обвинителя вынуждает судей выполнять его функции, начиная с оглашения поступившего в суд протокола и заканчивая сбором доказательств. Даже добросовестный судья неизбежно попадает в эту ловушку: так, если обвиняемый отрицает совершение правонарушения, судья в целях полного выяснения обстоятельств дела будет проверять эту версию, например, самостоятельно истребуя доказательства, могущие ее опровергнуть. В конце концов, можно ли говорить о состязательности процесса и независимости суда в ситуации, когда закон прямо называет сам по себе протокол об административном правонарушении (аналог обвинительного заключения в уголовном процессе) доказательством по делу?
ЕСПЧ прав и в том, что ставки в административном процессе нельзя назвать слишком невеликими, чтобы гарантиями справедливого суда можно было пренебречь. Рассматриваемый в деле Карелина пример о 500-рублевом штрафе кажется курьезным, но всем нам известно, что в последние годы в наш КоАП вошло большое количество составов, предусматривающих чрезвычайно серьезные санкции, сопоставимые с уголовными: разорительные штрафы, приостановление деятельности, лишение специального права на длительный срок.
Однако предложение суда учредить институт обвинителей для всех рассматриваемых судами дел об административных правонарушениях на данный момент выглядит не более чем благим пожеланием. По данным Судебного департамента, только за 2015 г. судами по первой инстанции рассмотрено более 6 млн дел. Обеспечение во всех них участия обвинителя, будь то работник прокуратуры или представитель органа, составившего протокол, потребует огромного увеличения штатов. Более того, даже если предположить, что эту задачу удастся решить, следует задаться вопросом: не превратится ли при таком «конвейерном» подходе участие того же прокурора в фикцию?
Поэтому представляется, что проблемы нынешнего КоАП носят системный характер и не могут быть решены путем введения одного лишь нового института. Реформы требует отрасль в целом, начиная с пересмотра существующих составов правонарушений и заканчивая коренным преобразованием процедуры рассмотрения дел. Вероятно, наиболее тяжелые правонарушения требуют рассмотрения судьями в процессе, максимально приближенном к уголовному, в том числе с участием обвинителей. Возможно, обсуждаемая в последние дни идея введения категории уголовного проступка станет первым нужным шагом в этом направлении.
Полная версия статьи будет опубликована в одном из ближайших номеров "АГ".
Заявитель – гражданин России Михаил Карелин – в 2012 г. был признан мировым судьей виновным в мелком хулиганстве и получил штраф в размере 500 рублей. Постановление традиционно для российского процесса по делам об административных правонарушениях основывалось на составленном сотрудником полиции протоколе и показаниях трех свидетелей, включая самого полицейского. При этом судья в постановлении изменил формулировку обвинения по сравнению с тем, как она была изложена в протоколе. Согласно протоколу, заявитель употреблял нецензурную брань в адрес прохожих; судья же установил, что заявитель бранился в присутствии других людей. По мнению заявителя, в результате подобным образом проведенного процесса было нарушено его право на справедливое судебное разбирательство в части рассмотрения дела независимым судом и состязательного процесса (ст. 6 Конвенции). Суд, как указывал заявитель, фактически выполнял функцию обвинения.
Правительство, возражая против жалобы, ссылалось на неприменимость уголовного аспекта ст. 6 в связи с незначительностью угрожавшего заявителю наказания (штраф до 1000 рублей или административный арест на срок до 15 суток). Правила, предусмотренные КоАП РФ, по мнению Правительства, состязательность процесса никак не порочат, поскольку у заявителя имелась возможность оспаривать изложенные в протоколе сведения и иные инкриминирующие доказательства, представленные суду.
Европейский суд со ссылкой на ряд предшествующих дел пришел к выводу о том, что угроза административного ареста сама по себе является достаточным основанием для рассмотрения дела по «уголовному» стандарту. Видимо, в связи с этим аргументация суда оказалась в значительной степени построена на правовой позиции из дел «Озеров против России» и «Кривошапкин против России», в которых было признано конвенционным нарушением рассмотрение по существу уголовного дела в отсутствие прокурора в связи со смешением судебной и обвинительной функций в лице судьи.
Применительно к административным правонарушениям в России ЕСПЧ отметил, что полицейский, составляющий протокол, не является стороной по делу. Даже будучи вызванным в суд, он может дать лишь свидетельские показания, но не вправе возбуждать ходатайство перед судом, поддерживать обвинение, обжаловать состоявшееся постановление. При таких обстоятельствах признать лицо, составившее протокол, представителем обвинительной власти не представляется возможным.
По мнению ЕСПЧ, отсутствие стороны обвинения неизбежно приводит к активной роли суда в собирании и интерпретации доказательств, т.е. возлагает на суд в том числе бремя поддержания обвинения. В этом и состоит нарушение требования независимости суда как неотъемлемой части права на справедливое судебное разбирательство.
Европейский суд по итогам рассмотрения данного дела предписал Российской Федерации ввести в национальный правопорядок механизм, обеспечивающий участие в рассматриваемых судами делах об административных правонарушениях обвинителя (прокурора или представителя иного государственного органа). Кроме того, суд отметил, что на его рассмотрении находится еще ряд подобных дел, которые, по всей видимости, будут решены аналогичным образом.
Примечательно, что в мотивировке решения ЕСПЧ практически не входил в анализ обстоятельств конкретного дела. Так, суд ни слова не сказал о том, осуществлял ли конкретный мировой судья обвинительную функцию и вышел ли он за пределы формулы обвинения в протоколе, как настаивал заявитель. Можно сказать, что решение постановлено преимущественно на основе анализа положений КоАП РФ и практики Конституционного Суда РФ по вопросам процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях. Учитывая это, а также пилотный характер постановления, не лишено оснований предположение о том, что ЕСПЧ считает недостаточную состязательность нашего административного процесса системной проблемой, а дело «Карелин против России» стало лишь удобным примером для высказывания.
Решение пока не вошло в законную силу, но оснований для его отмены Большой Палатой ЕСПЧ на первый взгляд не видно: позиция суда вполне логично вытекает из всей его предшествующей практики по вопросу о состязательности в «уголовном» процессе и роли обвинительной власти в деле обеспечения независимости суда. Скорее можно удивиться тому, что такое постановление появилось только на пятнадцатый год действия КоАП РФ. Поэтому для целей дальнейшего анализа возьмем на себя смелость предположить, какие последствия вызовет к жизни вступление в силу пилотного постановления по делу «Карелин против России».
Полагаю, саму по себе постановку вопроса со стороны ЕСПЧ следует признать вполне правомерной. В отличие от уголовного процесса, который, при всех его известных недостатках, с принятием УПК РФ 2001 г. приобрел ряд состязательных черт, процедура рассмотрения дел об административных правонарушениях все еще носит отпечаток советской инквизиционной формы. Действительно, отсутствие в таких делах обвинителя вынуждает судей выполнять его функции, начиная с оглашения поступившего в суд протокола и заканчивая сбором доказательств. Даже добросовестный судья неизбежно попадает в эту ловушку: так, если обвиняемый отрицает совершение правонарушения, судья в целях полного выяснения обстоятельств дела будет проверять эту версию, например, самостоятельно истребуя доказательства, могущие ее опровергнуть. В конце концов, можно ли говорить о состязательности процесса и независимости суда в ситуации, когда закон прямо называет сам по себе протокол об административном правонарушении (аналог обвинительного заключения в уголовном процессе) доказательством по делу?
ЕСПЧ прав и в том, что ставки в административном процессе нельзя назвать слишком невеликими, чтобы гарантиями справедливого суда можно было пренебречь. Рассматриваемый в деле Карелина пример о 500-рублевом штрафе кажется курьезным, но всем нам известно, что в последние годы в наш КоАП вошло большое количество составов, предусматривающих чрезвычайно серьезные санкции, сопоставимые с уголовными: разорительные штрафы, приостановление деятельности, лишение специального права на длительный срок.
Однако предложение суда учредить институт обвинителей для всех рассматриваемых судами дел об административных правонарушениях на данный момент выглядит не более чем благим пожеланием. По данным Судебного департамента, только за 2015 г. судами по первой инстанции рассмотрено более 6 млн дел. Обеспечение во всех них участия обвинителя, будь то работник прокуратуры или представитель органа, составившего протокол, потребует огромного увеличения штатов. Более того, даже если предположить, что эту задачу удастся решить, следует задаться вопросом: не превратится ли при таком «конвейерном» подходе участие того же прокурора в фикцию?
Поэтому представляется, что проблемы нынешнего КоАП носят системный характер и не могут быть решены путем введения одного лишь нового института. Реформы требует отрасль в целом, начиная с пересмотра существующих составов правонарушений и заканчивая коренным преобразованием процедуры рассмотрения дел. Вероятно, наиболее тяжелые правонарушения требуют рассмотрения судьями в процессе, максимально приближенном к уголовному, в том числе с участием обвинителей. Возможно, обсуждаемая в последние дни идея введения категории уголовного проступка станет первым нужным шагом в этом направлении.
Полная версия статьи будет опубликована в одном из ближайших номеров "АГ".
