Современные правовые реалии требуют нового подхода к определению статуса прокуратуры и расширению полномочий надзорного ведомства. Актуальными становятся многочисленные предложения о том, что органы прокуратуры нуждаются в восстановлении в «былых правах» и расширении своих полномочий, особенно в сфере надзора за соблюдением законности в области уголовного судопроизводства и за уголовно-процессуальной деятельностью следователя. Проанализируем, какие изменения необходимо внести в законодательство.
Что имеем?
Сегодня проблема недостаточности полномочий прокурора для осуществления эффективного надзора за законностью и обоснованностью решений, принимаемых органами предварительного расследования, является наиболее острой. Об этом неоднократно официально заявляли Генеральный прокурор РФ, некоторые члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, бизнес-омбудсмен и другие представители юридического сообщества: адвокаты, правозащитники, ученые и даже судьи, понимающие важность сохранения «баланса сдержек и противовесов» в функционировании судебно-юридической машины и на собственном опыте познавшие все несовершенство действующего в настоящее время порядка прокурорского надзора в этой сфере.
Однако многочисленные попытки инициаторов на законодательном уровне расширить полномочия прокурора до настоящего времени остаются безрезультатными. Напротив, находятся сторонники идей о дальнейшем их ограничении либо о ликвидации института прокуратуры и передаче его функций Министерству юстиции, как в странах англо-саксонской правовой системы (США, Франция). При этом вялотекущие дискуссии о функциях и полномочиях прокуроров в уголовном процессе не прекращаются.
Ровно десять лет прошло с той поры, когда в 2007 г. Федеральным законом № 87-ФЗ1 были значительно сужены полномочия прокурора по надзору за предварительным следствием. Время показало недальновидность и ошибочность таких законодательных решений.
Ни для кого не секрет, что в последние годы происходит заметное снижение качества предварительного следствия, даже несмотря на значительное увеличение следственного аппарата в трех ведомствах.
Как показала сложившаяся практика, внутриведомственный контроль в органах предварительного расследования является малоэффективным и не отвечает реалиям современности и задачам уголовного судопроизводства.
Судебный контроль в этой сфере фактически не работает. Судьи в своей практике самоустранились от реализации одной из основных своих функций – защиты личности от незаконного и необоснованного обвинения, ограничения прав и свобод на стадии предварительного следствия, допуская «излишнюю самостоятельность и вседозволенность» следователей. Многие представители судебной власти открыто считают эту функцию не только излишне «навязанной» законодателем и не отвечающей целям судопроизводства в целом, но и приводящей к дополнительной нагрузке на суды, «отвлекающей» от рассмотрения уголовных дел по существу.
Избрание и продление судами наиболее строгих мер пресечения давно превратилось в некую формальность, что привело к волоките следствия, переполнению следственных изоляторов, затруднениям для встреч адвокатов со своими подзащитными, порой влекущим тяжкие последствия для здоровья арестантов и утяжеление назначаемых «стражникам» наказаний.
С момента отделения следствия от прокуратуры надзорные права последней на стадии предварительного расследования фактически превратились в фикцию. За прошедший период законодатель не наделил прокуратуру новыми полномочиями в этой сфере, а те, что были, значительно урезал. И, если в первые послереформенные годы следственные органы беспрекословно исполняли устные или письменные указания прокуроров, то со временем надзор, державшийся исключительно «на авторитете», постепенно утратил свою значимость и эффективность.
Почувствовав «пьянящий вкус вседозволенности», а иногда руководствуясь сугубо ложно понимаемыми ведомственными интересами, новоявленные «золотопогонные» следователи демонстрируют всем и вся свою независимость, которая нередко приводит к прямому игнорированию требований закона и нарушению прав наших доверителей и подзащитных.
Исполнение прокурорских требований также превратилось в формальность. Их фактически в массовом порядке перестали удовлетворять. Доходит до абсурда, когда такие требования не только прямо саботируются, но и ставятся в вину органам прокуратуры как мешающие процессу расследования уголовных дел.
Не облегчает положения и наличие у прокуроров полномочий по отмене незаконных постановлений о возбуждении уголовных дел. Зачастую прокурор просто не успевает в отведенный процессуальным законом суточный срок проверить законность и обоснованность возбуждения уголовного дела. Хотя, надо отдать должное, применение этой эффективной меры иной раз спасает и самих представителей органов следствия от их незаконного уголовного преследования. Например, как в случае недавней отмены2 заместителем Генпрокурора РФ постановления руководителя ГСУ СК РФ о возбуждении уголовного дела о должностном преступлении в отношении двух руководящих сотрудников ГСУ СК РФ по Московской области.
Даже единственное оставшееся эффективное полномочие прокурора на стадии утверждения обвинительного заключения по возвращению уголовного дела для дополнительного расследования, изменения объема обвинения, квалификации или устранения иных недостатков с письменными указаниями (п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК РФ) не всегда оказывается действенной мерой надзорного реагирования.
Так, по прошествии многих месяцев следствия, особенно по «стражным делам», прокуроры становятся более «лояльными» и закрывают глаза на те или иные имеющиеся нарушения. Видимо, сказывается эффект круговой поруки. Вначале прокурор не успел надлежащим образом отреагировать в отведенный ему суточный срок при возбуждении уголовного дела. Затем, когда было предъявлено не соответствующее требованиям закона обвинение, прокурор из-за отказа следствия предоставить для изучения дело или, получив возможность изучить лишь незначительную часть его материалов, вовремя не заметил ошибку.
А каким образом представители прокуратуры в большинстве ситуаций ведут себя в суде на стадиях избрания и продления мер пресечения в виде содержания под стражей или домашнего ареста, не понаслышке знают большинство коллег. Самоустраненно. Как говорится: «Ни рыба, ни мясо»!
И вот под нагрузкой накопившихся «косяков» к моменту поступления дела для утверждения обвинительного заключения, прокурор, сознательно или подсознательно чувствуя и свою «виновную причастность», отчасти опасаясь за возможные правовые последствия или надеясь на «русский авось» и на «всепоглощаемость» суда, уже действуя как элемент карательного механизма судебной машины, «подмахивает» сшитый «белыми нитками» обвинительный акт. Ну а в суде – вынужден, продолжая защищать «честь мундира», а не законные права и интересы лица, привлекаемого к уголовной ответственности, поддерживать «дурно пахнущее» обвинение, надеясь, что «освежат» его судьи в приговоре и в апелляционном определении.
Такова плачевная ситуация сейчас. Но так не должно быть!
Необходима четкая, своевременно и эффективно действующая система взаимодействия сдержек и противовесов между ведомствами. Отсутствие механизма обеспечения именно этого баланса приводит к неустойчивости судебно-правоохранительной системы и стимулирует дальнейшее развитие в ней деградационных необратимых процессов.
Прокурор должен стать и быть основным арбитром «на поле игроков» в досудебной стадии.
Как было у нас
Права прокурора на досудебной стадии в Российской империи, а затем и в СССР, и в первые 15 лет российского периода были достаточно широки. Следственный аппарат, созданный Судебными Уставами 1864 г., существовал при судах. Судебные следователи назначались по представлениям министра юстиции на основании представления «общего собрания Суда при участии Прокурора», и увольнение их с должности зависело «от той власти, коею они определены к должностям».
В соответствии с Уставом уголовного судопроизводства на прокуроров возлагался надзор за следствием. При этом они имели достаточно широкие надзорные полномочия за расследованием судебными следователями уголовных дел. Вот так было указано в данном Уставе: «Прокуроры и их Товарищи предварительное следствие сами не производят, но дают только предложения о том следователям и наблюдают постоянно за производством следственных действий».
В дальнейшем за полуторавековую историю своего функционирования прокуратура и следственный аппарат претерпели немало организационно-структурных перестроек, связанных с изменениями социально-политического строя.
Однако следователи в советский и в первый российский периоды не могли перечить прокурору, за которым было закреплено право последнего слова на всех этапах досудебного производства. Поэтому качество следствия было значительно лучше, а сроки расследования – значительно меньше.
А как обстоит у них
В некоторых бывших союзных республиках до сих пор сохранены прежние полномочия прокуратуры в досудебной стадии. К примеру, за прокуратурой Республики Беларусь сохранились права производства предварительного следствия по уголовным делам и надзору за законностью предварительного расследования в других ведомствах с достаточно широкими полномочиями.
УПК Казахстана наделяет прокурора широким объемом надзорных полномочий властно-распорядительного характера, реализуя которые, он выступает активным участником уголовного судопроизводства на всех его стадиях.
Нельзя обойти вниманием и зарубежный опыт. В частности, во Франции, Италии следствие, как и у нас, полностью отделено от прокуратуры. Вместе с тем прокуратура обладает широкими полномочиями по контролю (надзору) и даже прямому руководству за следствием.
Так, во Франции прокурор вправе предписывать следственному судье производство любых следственных действий, которые ему представляются полезными для установления истины и даже присутствовать при их проведении. В Италии прокуроры осуществляют достаточно жесткий надзор за предварительным расследованием и сами, согласно Конституции, ведут уголовное преследование. Здесь прокуроры, например, вправе санкционировать прослушивание телефонных переговоров, производить задержание подозреваемого на срок до 48 часов. А в Германии прокурор вовсе может возбуждать и проводить расследование в полном его объеме по ряду тяжких уголовных составов.
Некоторые предложения для законодателя
Закон о прокуратуре безнадежно устарел, а действующий УПК РФ не открывает для прокуратуры эффективных надзорных возможностей.
Современные правовые реалии требуют нового подхода к определению статуса прокуратуры и расширению полномочий надзорного ведомства, что, безусловно, в интересах адвокатской корпорации, наших подзащитных и доверителей.
Прокурора необходимо наделить властными надзорными полномочиями за законностью процессуальной деятельности следователей на всех его стадиях – как по процессуальным, так и по материально-правовым основаниям уголовного преследования, с правом возбуждения уголовного дела и отмены незаконных решений следователей.
Также заслуживают внимания последние предложения бизнес-омбудсмена Бориса Титова (см.: «Арест стал способом “отжать бизнес”» // АГ. 2017. № 11(244)) по возвращению былых полномочий прокуратуры по даче санкций на арест и по их продлению.
Действительно, когда прокурор обладал таким правом, необоснованных арестов было значительно меньше, сроки досудебного содержания под стражей – ниже. Ведь прокурор изначально брал на себя персональную ответственность за законность содержания под стражей и, соответственно, в целом за обоснованность привлечения гражданина к уголовной ответственности. Целесообразно было бы оставить суду исключительно возможность по проверке законности и обоснованности подобных решений прокурора.
Это, наиболее вероятно, позволило бы избежать избыточности применения такой исключительной меры пресечения, как арест, и частично разгрузило бы суды во благо обеспечения более тщательного разбирательства ими дел по существу.
При этом решения по «арестным» ходатайствам следователя прокурор должен принимать, выслушав в условиях состязательности мнения других участников уголовного судопроизводства: подозреваемого (обвиняемого), его защитника и самого следователя (дознавателя), исследовав не только инициативно представленные ему в обоснование ходатайства материалы, но и, в случае необходимости – дополнительно затребованные все имеющиеся на данной стадии документы из уголовного дела.
Кроме того, было бы разумным увеличить срок, в течение которого прокурору дается право на отмену постановления о возбуждении уголовного дела (ч. 4 ст. 146 УПК РФ) как минимум до 72 часов. При этом обязательным для следователя должно быть предоставление прокурору всего объема имеющихся материалов для проверки законности и обоснованности принятого процессуального решения.
Если же прокурору вернут право на санкционирование проведения обыска в жилище и передадут иные полномочия (указанные в ч. 2 ст. 29 УПК РФ), требующие в настоящее время санкции суда, как я полагаю, для обеспечения интересов законности уголовного судопроизводства и прав граждан плюсов будет значительно больше, нежели минусов.
Однако в уголовном процессе приоритетным должно быть, прежде всего, наделение прокуроров полномочиями в сфере надзора за предварительным следствием, которыми сейчас обладает руководитель следственного органа: давать обязательные для исполнения письменные указания: о направлении расследования, квалификации преступлений, производстве отдельных процессуальных действий, которые обязательны для исполнения следователем и его руководителем; отменять любые незаконные или необоснованные постановления следователя; разрешать отводы, заявленные следователю, отстранять его от дальнейшего производства расследования, если им допущено грубое нарушение требований УПК РФ; приостанавливать или прекращать производство по любому уголовному делу.
Обязательно необходимо наделить полномочиями прокурора санкционировать продление срока предварительного следствия начиная с 18-месячного срока расследования, с тем чтобы напрочь пресекать чрезмерную волокиту.
Благодаря указанным действенным надзорным функциям, несомненно, будут возможны: борьба с затяжным и некачественным следствием, своевременное исправление допущенных следственных ошибок и их дальнейшее предотвращение. При этом никак не будут ограничены права самого следователя как независимого и самостоятельного участника уголовного судопроизводства.
Целесообразно также возвратить прокурору право возбуждения и расследования уголовного дела хотя бы в отношении так называемых специальных субъектов и при отмене незаконных «отказных» постановлений следователя и дознавателя.
Мировая практика однозначно свидетельствует о неразрывности связи правового статуса прокурора с правом возбуждения производства по уголовному делу. В условиях отсутствия у прокурора такого права существенно осложняется выполнение им функции уголовного преследования в досудебных стадиях.
В этом отношении действующее российское уголовно-процессуальное законодательство, в части принятия процессуального решения о возбуждении уголовного дела, оставляет прокурора на вторых второстепенных ролях, безоговорочно, допуская дисбаланс, отдавая первенство следователю и дознавателю. Данный «рудимент» необходимо устранить.
Убежден, что выбор адекватной модели прокурорского надзора за предварительным следствием и разумное расширение полномочий в досудебном уголовном производстве значительно усилят законность в этой сфере, повысят эффективность и качество работы следственного аппарата и позволят действенно и своевременно пресекать возможность круговой поруки между следователями и их непосредственными руководителями, а также избежать случаев незаконного привлечения граждан к уголовной ответственности.
Безусловно, что расширение объема надзорных полномочий прокурора необходимо претворять в жизнь взвешенно, на продуманной концептуальной основе, исключающей неоднозначное понимание уголовно-процессуальных норм и необъяснимые законодательные ошибки. При разработке такого подхода следует принять за основу международно-правовые стандарты, учесть положительный и отрицательный внутригосударственный опыт построения уголовно-процессуального законодательства.
Все это в конечном счете позволит полноценно обеспечить достижение целей назначения уголовного судопроизводства (ст. 6 УПК РФ). И затягивать с принятием предлагаемых законодательных решений не стоит, ведь они не требуют дополнительных человеческих и материальных ресурсов.
Особо хотелось бы обратить внимание законодателя на назревшую необходимость введения нового института: «коллегии уполномоченных прокуроров» или «специального прокурора». Обсуждение важности и особенностей такого «трансформированного прокурора» велось несколько лет назад, однако потом плавно утихло.
«Специальному прокурору», избираемому из числа авторитетных представителей юридического сообщества (в том числе и адвокатов с достаточным опытом следственно-прокурорской работы), возможно предоставление особых полномочий, обеспечивающих его полную служебную и юридическую независимость (с подчинением исключительно Президенту РФ), а также широкие права в проведении полномасштабных расследований по обстоятельствам, получившим особый резонанс в обществе, имеющих политическую окраску и в отношении ряда высших должностных лиц (от Президента РФ и премьер-министра до Генпрокурора РФ).
Учитывая появление в последнее время некоторых непрофессиональных и ангажированных инициаторов «частных независимых коррупционных расследований» и представленные на обозрение широкой публике их «результаты», будоражащие общество и провоцирующие недоверие граждан к государству, его исполнительной и судебной властям, создание подобного нового прокурорского инструмента, как никогда, становится актуальным. Положительный опыт функционирования института «независимых прокуроров» в ряде зарубежных стран (например, в США) заслуживает пристального внимания и в принципе нормален для любой демократической страны.
Рано или поздно «статус-кво» будет восстановлен. Российская прокуратура получит часть прежних полномочий, обзаведется новыми и будет не только со стороны наблюдать своим всевидящим «оком» за тем, что творит следствие, но и при необходимости своевременно «править» твердой рукой те недостатки, которые ее представитель «узреет» в процессе осуществления своей надзорной деятельности.
В этой связи адвокатской корпорации остается лишь надеяться, что обретенные полномочия будут использованы исключительно для защиты прав и законных интересов граждан и организаций; незаконных и необоснованных процессуальных решений станет значительно меньше; следователи получат «мудрого советчика и арбитра»; следствие избавится от необходимости расследования множества бесперспективных дел; суд освободится от навязанных «арестных» и иных «санкционных» материалов, а СИЗО – от значительной части своих «постояльцев». Последние получат дополнительные возможности для более полной реализации прав на защиту и увеличат шансы избежать незаконного осуждения или чрезмерного наказания.
Закон должен торжествовать – беззаконие должно быть побеждено.
Статья опубликована в № 12 «Новой адвокатской газеты» 1 Имеется в виду Федеральный закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерацииˮ». – Прим. ред.
2 См. Соковнин А. «Замгенпрокурора защитил следствие от халатности» // «Коммерсант» от 24 марта 2017 г. – Прим. авт.
