В декабре 2021 г. в Госдуму был внесен проект поправок в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» (далее – Закон о гражданстве, законопроект № 49269-8), предусматривающий введение института прекращения российского гражданства. Его ждали многие из тех, чье российское гражданство было «под угрозой». Дело в том, что в последнее время стала широко распространенной практика госорганов по обращению в суд с заявлением об установлении факта представления ложных сведений при подаче заявления о приеме в гражданство с последующей отменой самого решения о приеме в гражданство. Некоторые дела дошли до ВС РФ и КС РФ, высшие суды дали соответствующие разъяснения, которые наши свое воплощение в законопроекте.
Приведу пример из собственной адвокатской практики. Три брата – граждане Республики Узбекистан – в 2008 г. обратились в компетентные органы РФ с заявлением о приеме в российское гражданство и получили его в упрощенном порядке по основанию, предусмотренному ч. 4 ст. 14 Закона о гражданстве (по состоянию на 1 июля 2002 г. были зарегистрированы на территории РФ)
В 2008 г. заявления о приеме в гражданство редко заполнялись на компьютере – как правило, бланки выдавались в УФМС и заполнялись заявителями «от руки». Поскольку графа 13 (сведения о близких родственниках) имела не так много строк, каждый из братьев указал родителей, супругу и одного из братьев.
Таким образом, все трое получили российское гражданство, создали в России семьи, приобрели недвижимость, вели и ведут общественную деятельность, занимаются предпринимательством.
В 2020 г. (спустя 12 лет после принятия решений о приобретении гражданства) после проверки, организованной компетентными органами, УВМ в отношении каждого из братьев предъявило в суд заявление об установлении факта представления ложных сведений при подаче заявления о приобретении гражданства (ложными сведениями УВМ посчитало неуказание в анкете сведений об одном из братьев). По мнению органов миграционной службы, несмотря на то, что основания для предоставления гражданства были иными, указание всех братьев могло повлиять на принятие решения о приобретении гражданства.
Таким образом, все, кто приобрел российское гражданство не «по рождению», рискуют оказаться в аналогичной ситуации.
Порядок отмены решений о гражданстве по действующему законодательству
Сразу уточню, что речь пойдет об отмене решения о приобретении гражданства исключительно по такому основанию, как представление подложных документов или заведомо ложных сведений.
В настоящее время порядок отмены решений о приобретении гражданства регулируется ст. 22 и 23 Закона о гражданстве, а также гл. VII Положения о рассмотрении вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. № 1325 (далее – Положение).
Согласно действующему порядку решение о приобретении или прекращении гражданства РФ подлежит отмене, если будет установлено, что оно принято на основании представленных заявителем подложных документов или заведомо ложных сведений либо в случае отказа заявителя от принесения присяги. В п. 53 Положения конкретизировано, что следует понимать под подложными документами и заведомо ложными сведениями: недостоверную информацию о себе, подложные документы о наличии оснований и условий приобретения гражданства и об отсутствии предусмотренных ст. 16 Закона о гражданстве оснований отклонения заявлений о выдаче уведомления о возможности приема в российское гражданство.
Суды в силу п. 53 Положения зачастую относят к ложным любые сведения, не выясняя, относились ли они к основаниям или условиям приобретения гражданства. Такими сведениями чаще всего являются данные о членах семьи, месте жительства, месте работы, регистрации, привлечении к административной ответственности, наличии иного гражданства и др. Факт представления ложных сведений устанавливается судом в порядке ст. 264 ГПК РФ об установлении фактов, имеющих юридическое значение.
После принятия судебного решения об установлении юридического факта полномочным органом, ведающим делами о гражданстве, принимается решение об отмене ранее принятого решения о приобретении гражданства (оформляется в форме заключения). Лицо, в отношении которого принимается подобное решение, не участвует в его принятии, но должно быть уведомлено о результате в течение месяца.
Согласно ст. 23 Закона о гражданстве решение о приобретении гражданства считается недействительным с момента его принятия.
Судебная практика по вопросу отмены решений о приобретении гражданства
Юридические факты представления ложных сведений на практике устанавливаются по формальному принципу: так, суды не определяют, влияли ли данные сведения на основания или условия принятия решения о приобретении гражданства, включая в предмет доказывания лишь следующее – имел место данный факт (факт ложности) или нет, несмотря на то, что согласно ст. 264 ГПК суд устанавливает только те факты, которые необходимо установить для достижения конкретной цели.
Например, в производстве Верховного Суда РФ находится дело № АКПИ 21-758, в котором предметом рассмотрения является данный вопрос.
Следует отметить, что дел об отмене решений о приобретении российского гражданства огромное количество, ранее на практике также господствовал формальный подход, однако благодаря нескольким кейсам очевидно изменение позиций.
В первую очередь, необходимо отметить правовую позицию Конституционного Суда РФ по вопросу отмены решений о приеме в гражданство (определения от 25 октября 2016 г. № 2211-О; от 15 января 2019 г. № 2-О; от 12 февраля 2019 г. № 267-О и от 28 февраля 2019 г. № 316-О), согласно которой установление судом факта использования подложных документов или сообщения заведомо ложных сведений при подаче заявления о приеме в гражданство Российской Федерации не освобождает компетентных должностных лиц федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, от учета при принятии в соответствии со ст. 41.8 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» решения об отмене решения о приеме в гражданство Российской Федерации всех конкретных обстоятельств, связанных с судебным установлением факта сообщения заведомо ложных сведений, и, в частности, времени, прошедшего со дня принятия решения о приобретении российского гражданства.
Согласно позиции КС решения о приобретении гражданства могут быть отменены, только если установленный факт имел значение для рассмотрения вопроса о приобретении гражданства, при этом должны учитываться все обстоятельства дела, включая длительность проживания в России.
Европейским Судом по правам человека было рассмотрено дело «Усманов против России» (Постановление от 22 декабря 2020 г.). ЕСПЧ признал, что российские суды, рассматривая дело Бахтиера Усманова, использовали формальный подход, принимая решение об отмене решения о приеме в гражданство РФ вследствие того, что Усманов в заявлении о приобретении гражданства не указал двух своих братьев.
Приведу выдержку из мнения судей ЕСПЧ Пауля Лемменса и Жоржа Раварани: «В любом случае власти Российской Федерации придерживались “чрезмерно формалистского подхода” (см. § 70 настоящего постановления), не принимая во внимание “сопутствующие обстоятельства” и тем самым пренебрегая установлением баланса прав и интересов. В таких обстоятельствах они не обосновали соразмерность оспариваемой меры в свете преследуемой цели (защита национальной безопасности, как указали власти Российской Федерации; см. § 48 настоящего постановления). Таким образом, не было доказано, что рассматриваемая мера была “необходима в демократическом обществе”».
В последнее время Верховным Судом были рассмотрены два дела, связанные с отменой решений о приеме в гражданство по основанию ложности сведений (кассационные определения Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 30 июня 2021 г. № 3-КАД21-1-К3 и от 20 января 2021 г. № 16-КАД20-7-К4); в обоих случаях была применена позиция КС, дела направлены на новое рассмотрение в первую инстанцию. Примечательно, что при новом рассмотрении дел суды регионов вновь признали отмену решения о приеме в гражданство законной.
Изменения, вносимые законопроектом
Законопроект № 49269-8 вводит новое понятие – институт прекращения гражданства (вместо заключения об отмене решения о приеме в гражданство). Основаниями для прекращения гражданства являются добровольный выход из гражданства, совершение преступления, установление факта представления ложных сведений, поддельных, подложных документов, на основании которых принималось решение о приобретении гражданства, а также иные основания, предусмотренные международным договором.
По рассматриваемому основанию (представление ложных сведений) решение, как и согласно действующему порядку, принимает уполномоченный орган, принимавший решение о приобретении гражданства. Новшество состоит в том, что решение о прекращении гражданства по данному основанию согласовывается с Президентом РФ.
Факт представления поддельных, подложных, недействительных документов либо сообщения заведомо ложных сведений, как и в настоящее время, устанавливается в судебном порядке.
Все основания, указанные в п. 53 Положения, перечислены в законопроекте (сведения о заявителе, о соответствии требованиям, об отсутствии оснований для отклонения). Также указано (в настоящее время эти нормы содержатся только в Положении), что при принятии решения о прекращении гражданства учитываются обстоятельства, свидетельствующие о характере правовой связи лица с РФ и степени устойчивости этой связи.
Безусловно, нововведением является установление 10-летнего срока, по истечении которого с момента принятия решения о приобретении гражданства уже не может быть принято решение о его прекращении. Однако согласно законопроекту в исключительных случаях принятие решения возможно и по истечении данного срока, но что понимается под исключительными случаями, не уточняется.
В силу ч. 3 ст. 24 Закона РФ от 28 ноября 1991 г. № 1948-I «О гражданстве Российской Федерации» (утратил силу, за исключением некоторых положений) отмена решения о приеме в гражданство была возможна лишь в течение пяти лет после приема в гражданство. Исключений из этого правила не существовало. Действующий закон не содержит срока, в течение которого решение о гражданстве может быть отменено.
В последние годы на практике появилось большое количество дел об отмене решений о приобретении гражданства в отношении лиц, получивших гражданство в 2007–2008 гг., именно по причине представления ложных сведений. Вопрос о правах таких лиц в связи с длительностью их проживания в РФ возникал и на уровне высших судов. Ситуация дошла то того, что каждый, кто приобрел гражданство не «по рождению», мог лишиться его спустя и 15, и 20 лет.
Так, Конституционный Суд РФ неоднократно указывал (определения от 25 октября 2016 г. № 2211-О; от 15 января 2019 г. № 2-О; от 12 февраля 2019 г. № 267-О и от 28 февраля 2019 г. № 316-О), что при рассмотрении дел об отмене решений о приобретении гражданства должен, безусловно, учитываться срок, в течение которого лицо проживает в России.
Судья КС А.Н. Кокотов, не согласившись с очередным «отказным» определением Суда (Определение КС РФ от 28 февраля 2019 г. № 317-О), высказал свою позицию по данному вопросу: «Возвращение указанного пресекательного срока в законодательство о гражданстве в качестве общего правила, знающего некоторые изъятия, было бы благотворно. При этом мог бы быть установлен порядок, согласно которому при выявлении факта представления лицом заведомо ложных сведений с целью получения российского гражданства, на которые пресекательный срок не распространяется, уполномоченные органы должны были бы принимать во внимание в совокупности с иными фактами и срок пребывания этого лица в российском гражданстве сверх установленного пресекательного срока как обстоятельство, дающее им основание в определенных случаях отказываться от прекращения у такого лица российского гражданства».
Таким образом, возвращение названного срока с учетом волны дел об отмене решений о приобретении гражданства, а также политики госорганов по отмене ранее принятых решений, на мой взгляд, стало необходимостью.
В заключение хотелось бы обратить внимание на две ключевые проблемы, которые, к сожалению, ни действующий Закон о гражданстве, ни законопроект не решают, а они приводят к нарушению прав лиц, попавших в такую ситуацию. С ними мы с доверителями часто сталкиваемся при рассмотрении судом заявлений об установлении факта и при оспаривании решений об отмене решений о приеме в гражданство.
Считаю, что суды, рассматривая дела об установлении юридических фактов представления ложных сведений при подаче заявления о приеме в гражданство, должны устанавливать лишь те факты, которые могли повлиять на принятие решения о приобретении гражданства. То есть суд, рассматривая дело, в предмет доказывания должен включать не только установление наличия (отсутствия) факта, но и его значимость для принятия решения. В противном случае на практике получается следующее: суд устанавливает факт, не оценивая иные обстоятельства; компетентный орган выносит решение об отмене решения о приеме в гражданство, ссылаясь на установленный судом факт, а решение об отмене гражданства вступает в силу немедленно. Таким образом, в случае отказа судом в принятии мер предварительной защиты по иску об оспаривании решения об отмене решения о приеме в гражданство лицо уже считается незаконно находящимся на территории России и вместо того, чтобы защищать свои права в суде, может быть привлечено к ответственности, в частности по ч. 3.1 ст. 18.8 КоАП РФ, и выдворено за пределы государства (к сожалению, такие дела встречаются). Это и является второй проблемой – незамедлительное вступление в силу решения об отмене гражданства…
