Ограничения, вводимые в наших интересах

В начале апреля, сразу после принятия мэром г. Москвы Указа от 29 марта 2020 г. № 34-УМ, которым внесены изменения в ранее принятый Указ от 5 марта № 12-УМ «О введении режима повышенной готовности» (далее – Указ), в Мосгорсуд были предъявлены иски с требованиями признать незаконным указ о введении в городе режима изоляции без объявления карантина и чрезвычайного положения¹.

Затем и в других регионах – Вологодской, Оренбургской, Тюменской областях, Республике Коми и т.д. – появились иски об оспаривании указов губернаторов о введении режима самоизоляции.

Ознакомившись с текстом одного из исковых заявлений, поданного в интересах группы лиц в соответствии со ст. 42 КАС РФ и размещенного в открытом доступе в сети Facebook, можно отметить следующее.

Иски о нарушении частных субъективных прав

Современное российское административное судопроизводство предусматривает ряд возможностей обращения в суд в защиту больших групп лиц, в том числе иски, предъявляемые в защиту как неопределенного круга лиц (ст. 40 КАС РФ), так и конкретной группы лиц (ст.42 КАС РФ).

При этом необходимо учесть, что согласно ст. 40 КАС РФ иски в защиту неопределенного круга лиц могут быть предъявлены только в случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами, КАС РФ и другими федеральными законами. Их также могут подавать госорганы, должностные лица, уполномоченные по правам человека, органы местного самоуправления и иные лица. Общественное объединение также может обратиться в суд в защиту общих прав, свобод и законных интересов всех членов данного объединения в случаях, предусмотренных законом.

Иски в интересах неопределенного круга лиц предназначены для защиты прав и интересов лиц, круг которых сложно персонифицировать², и их интересы образуют публичный интерес. Иски в порядке ст. 42 КАС РФ предъявляются именно в защиту определенного числа граждан – группы лиц, включающей лицо, предъявившее требование, и присоединившихся к этому иску. То есть в данном случае речь идет о нарушении частных субъективных прав определенных лиц, поименованных в качестве таковых в административном иске.

В упомянутом иске в качестве доводов о незаконности Указа как нарушающего их право на свободу передвижения истцы ссылались на нарушение ст. 55 Конституции РФ, а также подчеркивали, что указ является подзаконным актом и не основывается на существующих нормах федерального законодательства, так как ни один закон РФ не предусматривает полномочия главы субъекта федерации ограничивать какие-либо конституционные права в таком порядке.

Национальное правовое регулирование

Несмотря на то что свобода передвижения гарантирована Конституцией РФ, в силу ч. 3 ст. 55 Основного закона она может быть ограничена федеральным законом в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Таким образом, исходя из конституционных положений, федеральный законодатель вправе устанавливать ограничения реализации гражданами, в том числе иностранными и лицами без гражданства, права на свободу передвижения, т.е. определять специальный порядок осуществления данного права на территории России.

В соответствии со ст. 8 Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» право граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах страны в соответствии с законами РФ может быть ограничено на территориях с особым правовым статусом: в пограничной полосе, закрытых военных городках и закрытых административно-территориальных образованиях, в зонах экологического бедствия, на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности, а также на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.

В юридической литературе правовые режимы на таких территориях РФ называют особыми правовыми режимами, чрезвычайными, специальными правовыми режимами и т.п.³ и относят к административно-правовым⁴.

При этом необходимо учитывать, что ограничения права на свободу передвижения на отдельных территориях могут иметь как срочный, так и постоянный характер (в пограничной полосе, закрытых административно-территориальных образованиях и закрытых военных городках).

Из этого следует, что довод истцов о том, что ограничение права на свободу передвижения может быть введено исключительно в случае объявления режима ЧП или карантина, безоснователен.

Специальный режим характеризуют особые (специальные) меры исполнительной деятельности, осуществляемой на строго определенной территории, в отношении определенного объекта или предмета. Это режимы ЧП, контртеррористической операции, государственной границы РФ. К данной группе также относится административно-правовой режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России.

Отмечу, что особый правовой режим контртеррористической операции, вводимый на определенной территории в целях пресечения и раскрытия террористического акта, не упомянут в качестве основания ограничения права на свободу передвижения в Законе о свободе передвижения и, по мнению некоторых авторов, является альтернативой правовому режиму ЧП, поскольку содержит аналогичные ограничительные меры, но при этом не имеет жестких временных сроков и предусматривает упрощенный порядок введения как самого режима, так и ограничений права на свободу передвижения на территории, где он введен⁵.

Согласно п. «в» ст. 71 Конституции РФ регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находятся в ведении РФ; а согласно п. «б» ст. 72 к совместному ведению РФ и ее субъектов относится защита прав и свобод человека и гражданина.

Общие для РФ организационно-правовые нормы в области защиты населения, а также территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера установлены Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее – Закон о защите населения), действие которого распространяется и на отношения, возникающие в процессе определения правовой формы ограничения прав граждан в связи с возникновением ЧС, а также наделения соответствующих госорганов полномочиями по данным вопросам.

Так, согласно ст. 1 названного Закона чрезвычайная ситуация – это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности.

Главой II Закона о защите населения предусмотрены полномочия органов государственной власти РФ и ее субъектов, а также органов местного самоуправления по защите населения и территорий от ЧС. Как указано в ст. 8, Президент РФ в соответствии со ст. 56 и 88 Конституции РФ при чрезвычайных ситуациях вводит на территории страны или в отдельных местностях режим ЧП. Полномочия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от ЧС предусмотрены в ст. 11 указанного закона.

В п. 24 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794, предусмотрено, что решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также местного самоуправления и организаций, на территории которых могут возникнуть или возникли чрезвычайные ситуации либо к полномочиям которых отнесена ликвидация таковых, для соответствующих органов управления и сил единой системы может устанавливаться один из следующих режимов функционирования: повышенной готовности (при угрозе возникновения ЧС) или чрезвычайной ситуации (при их возникновении).

Таким образом, мэр г. Москвы в пределах своей компетенции в соответствии с действующим законодательством в связи с угрозой возникновения ЧС ввел на территории столицы особый срочный административно-правовой режим – режим повышенной готовности для предотвращения распространения COVID-19.

Международно-правовое регулирование

На самом деле ограничения прав имеют давнюю историю и являются объективно необходимыми в соответствии с основополагающим принципом, согласно которому права человека заканчиваются там, где нарушаются права другого лица. Наиболее яркое проявление такой необходимости ограничения прав человека – случаи пандемии.

Международные договоры по правам человека также построены на четком понимании необходимости ограничения прав человека. Так, в Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее – Конвенция) перечислены основания, при которых допускается лишение гражданских свобод – т.е. оно будет рассматриваться судом как законное. Как указано в п. 5 Конвенции, «каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность. Никто не может быть лишен свободы иначе как в следующих случаях и в порядке, установленных законом».

Анализируя положения Конвенции применительно к проблеме ограничения свободы человека в целях борьбы с пандемией, следует обратить внимание на ст. 15 «Отступление от соблюдения обязательств в чрезвычайных ситуациях». Данная норма содержит положение о том, что «в случае войны или при иных чрезвычайных обстоятельствах, угрожающих жизни нации», страна – участница Конвенции может «принимать меры в отступление от ее обязательств», предусмотренных Конвенцией. Также указано, что такие отступления допустимы только в той степени, в какой это обусловлено «чрезвычайностью обстоятельств» и при условии, что они «не будут противоречить обязательствам государств по международному праву».

С появлением вспышек болезней ограничение передвижения является распространенным явлением, контролируемым центральными либо местными властями, оказывающим большое воздействие на торговлю и экономическое развитие, как было во время эпидемии лихорадки Эбола в Западной Африке. Это свидетельствует о том, что ограничения могут налагаться на права человека, если они соразмерны преследуемой цели и носят временный характер⁶.

Следует особо подчеркнуть тесную взаимосвязь между правами человека, с одной стороны, и ответственностью государства, – с другой. Понятие ответственности государства часто ассоциируется с обстоятельствами, при которых государства несут юридическую ответственность за нарушение международного обязательства и его последствия, связанные главным образом с игнорированием вспышек заболеваний крупными международными организациями.

В европейском праве принят ряд документов, регулирующих деятельность государства по обеспечению безопасности граждан во время вспышек заболеваний. Так, в соответствии со ст. 5 Решения Европейского Парламента и Совета Европейского союза 1082/2013/ЕС от 22 октября 2013 г. о серьезных трансграничных угрозах здоровью и об отмене Решения 2119/98/ЕС поведение лица или образования, не являющегося госорганом, но уполномоченного правом этого государства осуществлять элементы государственной власти, рассматривается как деяние самого государства по международному праву, если данное лицо или образование действует при этом по указаниям либо под руководством или контролем государства.

Ответственность за уведомление о конкретных инфекционных заболеваниях и соблюдение мер по их локализации возлагается на государства – члены Всемирной организации здравоохранения в соответствии с международными медико-санитарными правилами ВОЗ⁷.

Некоторые аспекты международных правил, касающихся вспышки заболеваний, предусматривают карантинные меры с их антецедентным ограничением свободы и связанные с ними этические последствия. Так, во время вспышки лихорадки Эбола (Гвинея, Сьерра-Леоне и Либерия) в соответствии с международным правом именно указанные субъекты несли основную ответственность за соблюдение норм международного права. Страны, которых данная проблема затронула, ратифицировали по меньшей мере 13 договоров по правам человека, определяющих их ответственность за соблюдение гражданских и политических прав лиц, проживающих на территории этих стран, в период экономических и социальных ограничений. Данный подход согласуется с концепцией так называемой ответственности по защите в соответствии с международным правом, одобренной на Всемирном Саммите ООН в Нью-Йорке в 2005 г. Исходя из этого подхода, государство несет главную ответственность за защиту населения от угрозы распространения инфекционных заболеваний.

На состоявшемся 10–12 апреля ПМЮФ 9½: законы коронавируса председатель ЕСПЧ Линос-Александр Сицилианос также отметил, что одна из основных обязанностей любого государства – защита права на жизнь его граждан. Чтобы выполнить во время пандемии обязанности по защите права на жизнь и здоровье граждан государствам просто необходимо ввести временные ограничения других прав и свобод человека – в первую очередь, права на свободу передвижения. Главное, чтобы такие ограничения имели законную цель – защиту права на жизнь и здоровье, являлись необходимыми, соразмерными и пропорциональными масштабам бедствия, а также носили временный характер.

Более того, ограничения могут касаться не только права на свободу передвижения, но и других фундаментальных прав человека: семейной жизни, доступа к образованию и к правосудию, на собрания и митинги.

В данном случае приоритет отдан защите права на жизнь и здоровье граждан.

Государства могут даже временно отменить положения некоторых международных конвенций по правам человека, в том числе в части принудительного лечения и вакцинации.

Уполномоченный РФ при ЕСПЧ, зам. министра юстиции РФ Михаил Гальперин в своем выступлении на ПМЮФ подчеркнул, что международное сообщество в первый раз столкнулось с такой ситуацией, когда «ограничения впервые вводятся в интересах нас самих, первый раз возник конфликт права на защиту здоровья и свободу передвижения».

Судебные перспективы исков

Возвращаясь к искам с требованиями признать незаконным указ о введении в городе режима изоляции без объявления карантина и чрезвычайного положения, отмечу следующее.

Поскольку иски были поданы в порядке ст. 42 КАС РФ против ограничения государством (субъектом РФ) частного субъективного права на свободу передвижения нескольких конкретных лиц, а также учитывая, что это ограничение введено государством в целях защиты жизни и здоровья неопределенного круга лиц – всех граждан страны, включая истцов, – такие иски, безусловно, не имеют перспективы ни в российских, ни в международных судах и представляют собой скорее яркий пример злоупотребления правом, который, возможно, войдет в историю российской юриспруденции именно в этом качестве.

Кстати, несколько дней назад адвокат из ФРГ обратилась в Федеральный конституционный суд с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан в связи с ограничительными мерами, принятыми правительством страны. Суд жалобу отклонил.

Ранее вспышки гриппа H1N1, эпидемии лихорадки Эбола и другие уже приводили к применению на местном и международном уровнях ряда ограничений прав человека, включая ограничение права на свободное передвижение и др. Целями таких мер были локализация и прекращение быстрого распространения инфекции.

Страны – участники ВОЗ и другие международные организации взяли на себя ответственность за защиту своей территории от трансграничных инфекций, о чем свидетельствует ратификация ряда соглашений на международном уровне⁸.

Как неоднократно отмечали все участники ПМЮФ, ситуация с COVID-19 показала, что государствам необходимо вырабатывать новые совместные международные правовые документы, регулирующие множество вопросов, возникающих во время пандемии.