Проблема длительного содержания в ЦВСИГ требует системного подхода

Длительное, без периодического судебного контроля содержание мигрантов и апатридов в центрах временного содержания МВД РФ с целью выдворения – одна из острых проблем нарушения права на свободу и личную неприкосновенность.

Нормы КоАП РФ не только не содержат требований о проверке законности и обоснованности длительного нахождения выдворяемых в таких центрах, но и не предоставляют процессуальной возможности оспорить его при отсутствии достижимой, легитимной цели – принудительного выдворения за пределы РФ.

История вопроса

КС РФ еще в Постановлении от 17 февраля 1998 г. № 6-П сформулировал правовую позицию, согласно которой из ст. 22 Конституции РФ во взаимосвязи со ст. 55 (ч. 2 и 3) следует, что задержание иностранного гражданина или лица без гражданства на срок, необходимый для выдворения за пределы России, не должно восприниматься как основание для задержания на неопределенный срок. Даже тогда, когда решение вопроса может затянуться из-за того, что ни одно государство не соглашается его принять. В противном случае задержание как необходимая мера по обеспечению исполнения постановления о выдворении превращалось бы в самостоятельный вид наказания, не предусмотренный законодательством РФ и противоречащий Конституции РФ.

На практике суды, как правило, не принимали заявления о сокращении сроков содержания, или о проверке законности длительного содержания в ЦВСИГ, или о прекращении исполнения постановления о выдворении в рамках процедур КоАП РФ. Если и удавалось добиться рассмотрения, то в освобождении из центров суды отказывали, ссылаясь на то, что предусмотренный законом двухлетний срок исполнения постановления не истек, даже при наличии веских доказательств невозможности выдворения.

Известны даже случаи смертей в ЦВСИГ лиц, выдворение которых было невозможным, но в освобождении им отказывали. Так, в г. Санкт-Петербурге в октябре 2016 г. после годичного срока содержания в центре скончался апатрид, выходец из Грузии В. Сордия, который был направлен в больницу за сутки до смерти. Показательно, что с 1 октября 2014 г. по 24 февраля 2015 г. он содержался в центре с целью выдворения, но был освобожден по жалобе адвоката в порядке гл. 30 КоАП РФ, постановление о выдворении было изменено на самостоятельный контролируемый выезд. При этом суд указал, что принадлежность В. Сордия к гражданству Грузии не подтверждена компетентными органами, сведений о наличии у него гражданства иного государства нет, в связи с чем его выдворение за пределы России является невозможным, а содержание в ЦВСИГ становится бессрочным. По объективным причинам в связи с отсутствием гражданства и необходимых документов самостоятельно выехать в какое-либо государство Сордия не смог, и 30 октября 2015 г. вновь был задержан и помещен в центр за нарушение ст. 20.25 КоАП РФ. Все попытки освободить Сордия оказались безрезультатными. Впоследствии за длительное незаконное содержание в ЦВСИГ брату погибшего через ЕСПЧ удалось добиться денежной компенсации¹.

Данный пример иллюстрирует, что нет никаких процессуальных возможностей и механизмов прекратить заточение лиц, выдворение которых невозможно осуществить, в том числе апатридов, беженцев, лиц, ищущих убежище, а также тех, кому страна исхода отказывает в выдаче документов на возвращение, не признавая их своими гражданами; периодический судебный контроль отсутствует. Узники центров лишены права на обжалование, предусмотренного п. 4 ст. 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, где установлено, что каждый, кто лишен свободы в результате ареста или заключения под стражу, имеет право на безотлагательное рассмотрение судом правомерности его заключения под стражу и на освобождение, если его заключение под стражу признано судом незаконным.

Справедливости ради отмечу, что в некоторых регионах (например, в г. Тамбове² и г. Иваново³) суды, руководствуясь напрямую нормами Конституции РФ, Европейской конвенции и общими принципами защиты прав и свобод человека при принятии решения о выдворении, устанавливали конкретные, предельные сроки помещения иностранцев и апатридов в ЦВСИГ. В случае невозможности выдворения они освобождались по истечении установленного судом срока содержания. При этом суды г. Тамбова устанавливали сроки содержания с указанием даже дня и часа, как того требует закон.

Изменению практики способствовало Постановление ЕСПЧ по делу «Ким против России» от 17 июля 2014 г. по жалобе № 44260/13, в котором Европейский Суд обязал РФ принять меры общего характера с целью прекращения длительного в отсутствие возможности выдворения содержания в центрах на выдворение, однако ситуация фактически не изменилась – лица, чье выдворение невозможно было осуществить, продолжали содержаться в центрах.

В развитие практики ЕСПЧ по жалобе по делу Н. Мсхиладзе было принято Постановление Конституционного Суда РФ от 23 мая 2017 г. № 14-П⁴, в котором КС РФ признал нарушением Конституции РФ отсутствие периодического судебного контроля за сроками и основаниями ограничения свободы с целью выдворения: «Применительно к институту административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства, как он урегулирован законодательством Российской Федерации, Европейский Суд по правам человека неизменно констатировал, что помещение соответствующего лица в специальное учреждение в целях административного выдворения за пределы Российской Федерации подпадает под действие подпункта “f” пункта 1 статьи 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и потому должно соответствовать не только нормам национального законодательства, но и требованиям Конвенции; содержание лица под стражей в таком учреждении, чтобы его нельзя было считать произвольным лишением свободы, должно быть тесно связано с этими целями; место и условия содержания под стражей должны быть приемлемыми, а его продолжительность – хотя она зависит от конкретных обстоятельств, подверженных изменениям, и может быть значительной – не должна превышать срока, обоснованно необходимого для достижения преследуемой цели (постановления от 27 сентября 2011 г. по делу “Алим против России”; от 5 июня 2012 г. по делу “Шакуров против России”; от 18 апреля 2013 г. по делу “Азимов против России”; от 17 апреля 2014 г. по делу “Исмаилов против России” и др.)».

КС РФ постановил незамедлительно внести в КоАП РФ изменения, направленные на обеспечение эффективного судебного контроля за сроками содержания подлежащих принудительному выдворению за пределы России лиц без гражданства в специальных учреждениях, предусмотренных Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», а также до внесения изменений предоставить каждому лицу, содержащемуся в ЦВСИГ более трех месяцев, право на обращение в суд с заявлением о проверке законности и обоснованности дальнейшего содержания в соответствующем специальном учреждении.

Предложения по выполнению рекомендаций ЕСПЧ

Еще в мае 2016 г. в Комитет министров СЕ в соответствии с Правилом 9.2 было направлено совместное обращение двух российских неправительственных организаций: РОО ПЦ «Мемориал» и АДЦ «Мемориал», в котором на примерах более десятка дел было продемонстрировано, что меры общего порядка российскими властями не выполнены, никаких кардинальных изменений ни в законодательстве, ни в правоприменении не произошло, и люди остаются в заточении годами.

Организациями был также выдвинут ряд предложений, в том числе:

• до принятия решения об ограничении свободы с целью выдворения суд обязан рассмотреть вопрос о том, является ли выдворение реалистичным; имеется ли риск пыток, бесчеловечного обращения и наказания; существует ли практическая необходимость лишения свободы, соответствуют ли условия лишения свободы требованию Конвенции;
• каждые два месяца осуществлять проверку законности и обоснованности заключения в судебном порядке;
• при каждом продлении срока содержания суд обязан рассмотреть вопрос, является ли выдворение осуществимым и какие практические меры были приняты для этого, почему выдворение не было осуществлено, какие появились новые основания и обстоятельства для продления срока содержания с целью выдворения, есть ли практическая необходимость дальнейшего содержания в заключении;
• при продлении срока содержания в судебном порядке предоставлять бесплатную юридическую помощь;
• обязать миграционные органы выдавать всем лицам после освобождения из-за невозможности выдворения документы с указанием гражданства или на отсутствие гражданства, позволяющие включиться в процедуру легализации без выезда из России.

Однако должной имплементации рекомендации ЕСПЧ не получили.

Выявляя смысл конституционных гарантий права каждого на свободу и личную неприкосновенность, КС РФ пришел к выводу, что права каждого на свободу и личную неприкосновенность распространяются не только на прямо указанные в ст. 22 Конституции РФ арест, заключение под стражу и содержание под стражей, но и на все другие виды лишения свободы. Это понятие охватывает любые вводимые в отраслевом законодательстве ограничения, если они фактически влекут лишение свободы (будь то санкция за правонарушение или принудительные меры обеспечительного характера), а потому должны отвечать критериям правомерности, производным от предписаний ст. 22 Конституции РФ и ст. 5 Европейской конвенции, составляющих нормативную основу допустимого лишения свободы, в том числе в связи с привлечением к ответственности за совершение уголовных и административных правонарушений (постановления КС РФ от 16 июня 2009 г. № 9-П; от 17 ноября 2016 г. № 25-П и др.).

Правительство РФ разработало проект Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части установления, продления и приостановления сроков содержания лиц в специальных учреждениях в целях административного выдворения и депортации, а также порядка обжалования соответствующих решений)» (ID проекта 01/05/05-17/00066727, подготовлен МВД России 23 июня 2017 г.)

В нем устанавливаются периодический судебный контроль, порядок и сроки обращения с ходатайством о продлении сроков содержания с указанием причин необходимости продления, а также конкретного срока, на который целесообразно продлить содержание. После вынесения постановления КС РФ появилась реальная фактическая возможность освобождения граждан, находящихся в ЦВСИГ в отсутствие перспективы выдворения.

Адвокаты сети «Миграция и Право» активно включились в работу и стали подавать жалобы с целью освобождения подзащитных. На данный момент освобождены более 60 граждан, выдворить которых власти не смогли. Работа в этом направлении продолжается. 

Рекомендации адвокатам по механизмам освобождения из ЦВСИГ выдворяемых лиц

1. Проверка судом, вынесшим постановление, законности и обоснованности содержания

Примеры. По заявлению адвоката о проверке законности и обоснованности дальнейшего содержания в ЦВСИГ в суде, вынесшем постановление, в июле 2017 г. был освобожден апатрид из Азербайджана В. Гюрджян⁵, который содержался там более шести месяцев. Суд при этом руководствовался гл. 31 КоАП РФ без указания конкретной статьи Кодекса.

По аналогичному заявлению адвоката 18 августа 2017 г. был освобожден апатрид Д. Пучков, выходец из Узбекистана, который содержался в ЦВСИГ семь месяцев. Суд⁶ указал, что в части исполнения принятого по делу постановления о выдворении были приняты все возможные и надлежащие меры, однако фактическая возможность его исполнения утрачена, в связи с этим дальнейшее содержание Пучкова в Центре неправомерно, поэтому он подлежит освобождению.

С той же мотивировкой был освобожден М. Хидиров, который содержался в ЦВСИГ год⁷. После принятия постановления КС РФ адвокат обратился с заявлением о проверке законности и обоснованности дальнейшего содержания его доверителя в ЦВСИГ. Суд со ссылкой на постановление КС РФ и при отсутствии факта подтверждения гражданства Узбекистана и Кыргызстана (стран, где ранее пребывал заявитель) сослался также на ст. 27.19 КоАП РФ, признал дальнейшее содержание Хидирова в Центре неправомерным и освободил его.

Таким образом, одним из механизмов освобождения является обращение в суд первой инстанции, вынесший постановление о выдворении, с заявлением о проверке законности и обоснованности дальнейшего содержания лица в ЦВСИГ, со ссылкой на п. 4 ст. 5 Европейской конвенции и указанное постановление КС РФ. В ходе проверки суд обязан рассмотреть вопрос о действиях властей, осуществляющих выдворение, а именно: что было сделано с целью выдворения и является ли выдворение практически осуществимым.

2. Прекращение исполнительного производства в порядке, предусмотренном нормами ГПК РФ

Одной из возможностей освобождения из центров является обращение в суд по месту нахождения приставов, осуществляющих исполнение, с заявлением о прекращении исполнительного производства по основания ст. 43 Федерального закона «Об исполнительном производстве» (далее – Закон об исполнительном производстве) в связи с утратой возможности исполнения документа, обязывающего должника совершить определенные действия (или воздержаться от таковых).

Данные дела рассматриваются и разрешаются по нормам ГПК РФ. При этом суд, руководствуясь ст. 224, 225, 439 Кодекса, прекращает исполнительное производство, возбужденное в отношении конкретного гражданина, и освобождает его из Центра.

3. Прекращение исполнения постановления по делу об административном правонарушении в порядке КоАП РФ – наиболее распространенный механизм

Примеры. Дело У.⁸, которая содержалась в ЦВСИГ на тот момент более полутора лет, с 20 октября 2015 г., но не могла быть выдворена, так как Таджикистан, откуда она прибыла, не признавал ее своей гражданкой. При этом все попытки обжаловать первоначальное постановление о выдворении в порядке гл. 30 КоАП РФ результатов не принесли, адвокат дошел с жалобой до Верховного Суда РФ, постановлением которого от 7 июля 2016 г. в отмене постановления о выдворении было отказано, и еще год после этого У. продолжала содержаться в условиях лишения свободы. Только благодаря обращению в суд, вынесший постановление, с целью прекращения исполнения постановления У. была освобождена, но фактически она провела в заточении 21 месяц⁹.

14 и 16 июня 2017 г. Руднянский районный суд удовлетворил заявление М-х о прекращении исполнения постановлений о привлечении к административной ответственности в части выдворения, мотивировав позицией Конституционного Суда РФ, поскольку заявитель не имеет гражданства Таджикистана и исполнить его выдворение невозможно. 

Центральный районный суд г. Волгограда 8 сентября 2017 г. прекратил исполнительное производство по выдворению Я.О., сославшись на то, что ему отказано в выдаче свидетельства на возвращение в Грузию, а также на ст. 43 Закона об исполнительном производстве и на ст. 31.7 и 31.8 КоАП РФ.

Тракторозаводский районный суд г. Волгограда 31 октября 2017 г. сослался только на нормы КоАП РФ (п. 6 ст. 31.7 и ст. 32.10) и обосновал свое решение о прекращении исполнительного производства в части выдворения А.С. тем, что он содержится в ЦВСИГ 1 год и 10 месяцев и включен ГУВМ МВД России в список лиц, выдворение которых длительное время не может быть исполнено из-за отказов дипломатических представительств подтвердить их гражданскую принадлежность.

Освобождение по «механизму Конституционного Суда» распространяется не только на лиц без гражданства, но и иностранных граждан, выдворение которых невозможно осуществить. Так, 14 августа 2017 г. Серафимовичский районный суд Волгоградской области прекратил исполнительное производство по выдворению жителя Луганской области А.Ч., принадлежность которого к гражданству Украины консульство Украины подтвердить не смогло (отсутствие контроля территории). Это решение, как и предыдущие, подробно мотивировано позицией Конституционного Суда РФ. А.Ч. провел в ЦВСИГ 14 месяцев¹⁰.

Наряду с указанными механизмами нужно параллельно подавать и жалобу в порядке гл. 30 КоАП РФ на вступившее в законную силу постановление об административном выдворении и помещении в ЦВСИГ.

4. Обращение в Европейский Суд по правам человека

При длительном содержании лица в ЦВСИГ рекомендуем адвокатам обращаться в ЕСПЧ с жалобой на нарушение прав, предусмотренных нормами Европейской конвенции: п. 1 ст. 5 (законность и длительность содержания с целью выдворения), п. 4 ст. 5 (право на обращение с жалобой в суд), и при наличии нарушения по условиям содержания в центрах – ст. 3.

В жалобе необходимо аргументировать отсутствие быстрых, тщательных и эффективных действий властей при осуществлении процедуры выдворения (направление индивидуальных запросов в страну исхода заявителя, попытки получения дополнительной информации о нем, включая опросы, а также связи с консульскими учреждениями других стран). Бездействие властей в течение как минимум трех месяцев может являться нарушением ст. 5 п. 1 «f» и ст. 5 п. 4 Европейской конвенции (см. дело «Ким против России» от 17 июля 2014 г., № 44260/13; «Мсхиладзе против России» от 13 февраля 2018 г. № 47741/16; «Маинов против России» от 15 мая 2018 г. № 11556/17).

Подача жалоб в ЕСПЧ может привести не только к присуждению заявителям денежной компенсации, но и будет способствовать решению системных проблем – как улучшению условий содержания мигрантов и апатридов в ЦВСИГ, так и созданию эффективных механизмов освобождения, отвечающих требованиям международного права и способствующих защите прав человека.