«Второй пояс Пандоры»?

4 октября 2021 г. в Госдуму Правительством РФ был внесен проект изменений в ст. 27 Земельного кодекса РФ (законопроект № 1260569-7). 16 февраля 2022 г. соответствующий закон (№ 9-ФЗ) подписан Президентом РФ.

Как следует из пояснительной записки, целью поправок является снятие ограничений на передачу в частную собственность земельных участков, расположенных во втором поясе зоны санитарной охраны объектов-источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Согласно ранее действовавшей редакции данной статьи земельные участки, расположенные во втором поясе, могли находиться только в публичной собственности.

К чему могут привести нововведения? Исходя из пояснительной записки новелла оценивается правительством исключительно как положительная, к тому же существенно наполняющая бюджетную систему, так как указанные участки как объект приватизации, безусловно, востребованы. Но как быть с экологической и санитарно-эпидемиологической составляющими запретительной нормы ЗК? Все ли моменты учтены?

Земельный кодекс (подп. 14 п. 5 ст. 27) действительно ограничивает в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Однако есть нюансы. ЗК вступил в действие 30 октября 2001 г.¹ До его введения такого ограничения для участков, находящихся в поясах зон санитарной охраны (далее – ЗСО), законодательство не содержало. На землепользователей возлагалась лишь обязанность соблюдать ограничения, установленные санитарным законодательством².

Поэтому вопрос приобретения права частной собственности на земельные участки в поясах ЗСО до указанной даты не был актуален, и указанный «запрет» не может ограничивать право частной собственности, приобретенное до 30 октября 2001 г.

Какова была цель указанной нормы, ограничивающей оборот таких участков? Как представляется, ее основная задача состояла в том, чтобы не создавать условия для нарушения норм законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, охраняющих источники питьевого водоснабжения³. Ограничивая в обороте участки, расположенные в поясах ЗСО, публичный собственник обеспечивал тем самым публичное единоначалие решений об их использовании в обороте и реальности контроля такого использования. Участвуя в публичных, административно-правовых отношениях по зонированию территорий, утверждению градостроительных регламентов и границ ЗСО, выдаче санитарно-эпидемиологических и экологических заключений, разрешений на строительство, публичные образования знали, что никто кроме них и помимо их воли не будет использовать такие участки с риском нарушения правового режима ограничений ЗСО. Соответственно, режим ЗСО будет установлен и соблюден с высокой, почти абсолютной степенью вероятности для обеспечения безопасности жизни и здоровья населения при водоснабжении.

Стоит обратить особое внимание на формулировку действующей редакции ст. 27 ЗК. Из ее буквального толкования следует, что ограничивается оборот только участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Означает ли это, что частная собственность на такие участки выведена из-под юрисдикции указанной статьи и ограничения для их оборота отсутствуют? При таком толковании изменения в указанную статью для земельных участков, уже находящихся в частной собственности, полагаю, излишни. Запрета отчуждать участки, находящиеся в публичной собственности, данная статья прямо не формулирует, это подразумевается. Но так ли это очевидно?

Нормы ст. 27 ЗК на самом деле прямого императива исключительности публичной собственности на земельные участки в поясах ЗСО не устанавливают – в отличие, например, от земель водного или лесного фонда⁴. Ограничение по виду собственности, исходя из указанной нормы, «домысливается», опять-таки в силу приоритета обеспечиваемого права на жизнь, но прямо из нее не следует. Косвенно в пользу отсутствия прямого, вещно-правового смысла ограничения подп. 14 п. 5 ст. 27 свидетельствует и правовая природа «ограничения» для земельных участков пояса ЗСО. Зона ЗСО как правовой режим земельного участка по отношению к вещному праву собственности вторична. Этот режим специально устанавливается нормативным правовым актом исполнительного органа власти субъекта РФ⁵ и возникает позднее права на земельный участок, основанного, например, на его принадлежности к одной из семи категорий земель (ст. 7 ЗК). Если, к примеру, участок относится к землям обороны или водного фонда, то ограничения п. 5 ст. 27 ЗК самостоятельного правового значения не имеют.

Режим зоны особого использования земельного участка пояса ЗСО, по сути, является ограничением, вводимым отраслью санитарно-эпидемиологического законодательства. Данный институт регулируется нормами гл. XIX Кодекса, введенной в действие в 2018 г.⁶ Смысл специального режима зоны использования участка заключается в ограничении права собственника по его использованию. Сам земельный участок у землевладельцев и арендаторов, по общему правилу, не изымается (ст. 104 ЗК). Таким образом, ограничения в обороте способа использования земельного участка как разновидность ограничения обороноспособности вещи установлены нормами земельного законодательства помимо ст. 27 ЗК, а ее вещно-правовая природа идейного ограничения после введения в действие норм гл. XIX ЗК, полагаю, не может быть поддержана.

Целесообразность введенных изменений в ЗК через призму норм ст. 57.1, 106 и 107 Кодекса выглядит не совсем рационально и с точки зрения выполнения задачи по обеспечению благоприятной среды обитания. Дело в том, что использование участка с нарушением правового режима пояса ЗСО в случаях, установленных ст. 107 ЗК, неминуемо приводит к его выкупу для публичных нужд. Приоритет соблюдения режима пояса ЗСО, основанный на необходимости обеспечения государством естественных прав человека и гражданина на благоприятную окружающую среду и санитарное благополучие среды обитания человека, обязывает публичную власть сделать это. С этой точки зрения изменения, внесенные в ст. 27 ЗК, не только не обеспечивают необходимый профилактический эффект для «оборота» земель данной категории, но и снижают эффективность гарантии указанных прав.

Само по себе снятие ограничений оборота земельных участков второго пояса ЗСО, естественно, увеличивает риск негативного воздействия на источник водоснабжения, так как у контролирующих органов количество поднадзорных объектов увеличивается на несколько порядков. При этом рассчитывать на то, что запреты, сформулированные в законодательстве о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения относительно хозяйственной и деятельности во втором поясе ЗСО, будут беспрекословно соблюдаться, по меньшей мере, наивно. Если на указанных участках будут возводиться объекты, не подпадающие под требования градостроительного законодательства о разработке проекта и получении разрешения на строительство⁷, то уровень «бесконтрольности» указанной деятельности, думается, будет почти критическим. Срок, который публичная власть затратит на устранение выявленного нарушения и (или) опасности причинения вреда, будет исчисляться годами, в том числе с учетом процедуры выкупа участка или сноса самовольной постройки.

В целом полагаю достаточно высоким риск того, что принятые изменения могут создать потенциальные условия для негативного воздействия на источники водоснабжения и в целом на благоприятную среду обитания человека как часть экосистемы. Полагаю, что положительный эффект от приватизации участков в виде пополнения казны не может быть главным критерием в вопросах обеспечения благоприятной окружающей среды. Превенции недопущения причинения вреда источнику водоснабжения, основанной на применении к деликвенту в будущем мер ответственности, которая в пояснительной записке позиционировалась как защитный механизм, по моему мнению, недостаточно, а сам «механизм» вряд ли будет эффективным. В ситуации, когда вероятность причинения вреда гарантированному праву неопределенного круга лиц на безопасность жизни и здоровья не купируется многоуровневым административным контролем государства, разрешать свободный оборот земельных участков во втором поясе ЗСО является большим риском. Не окажется ли это «ящиком Пандоры» для благоприятной среды обитания россиян? Вопрос, пожалуй, риторический...