В настоящее время в СМИ активно обсуждаются перспективы широкомасштабной реформы государственной системы бесплатной юридической помощи (далее – БЮП).
При этом 10 лет назад именно для правового просвещения малообеспеченного населения в условиях динамично меняющегося законодательства, инструкций, регламентов и т.д. 21 ноября 2012 г. был принят беспрецедентный Федеральный закон № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (далее – Закон о БЮП), согласно которому граждане, относящиеся к категории социально незащищенных групп населения, при определенных условиях в рамках создаваемой государственной системы БЮП вправе получать квалифицированную юридическую помощь на бесплатной основе. В Законе о БЮП предусмотрена обязанность указанных в нем субъектов, включая адвокатов, оказывать такую помощь, а государства – финансировать связанные с ее оказанием расходы.
Универсальность Закона о БЮП в том, что он содержит не только нормы об элементах различных форм организации системы БЮП, но и специальные положения о том, что государственная политика в области обеспечения граждан бесплатной правовой помощью реализуется органами государственной власти субъектов Федерации. То есть субъекты РФ вправе самостоятельно определять, кем, кому и в каких случаях оказывается бесплатная правовая помощь, а также порядок и размер компенсации за ее оказание. Для этого они формируют в бюджетах целевую статью расходов.
К чести властей Санкт-Петербурга, при формировании законодательной базы субъекта РФ по предоставлению БЮП было учтено мнение АП Санкт-Петербурга, благодаря чему уже 10 лет на территории города действуют нормативные акты, предусматривающие баланс прав и обязанностей при установлении компетенций сторон, порядка документооборота, механизма проверки и контроля оказываемой гражданам бесплатной правовой помощи.
Однако система БЮП не везде и не сразу стала эффективно работать. Обзор ее становления в иных регионах страны показал, что не во всех случаях региональные органы власти выстраивали грамотное взаимодействие с адвокатским корпусом – в частности, нередко перестраховывались, требуя предоставления документов, охраняемых адвокатской тайной, устанавливали мизерный размер компенсации расходов на оказание БЮП, не принимая во внимание, что администрирование данного направления осуществляется за счет средств адвокатов, отчисляемых на нужды адвокатской палаты. Порой встречались такие «перегибы», как толкование финансистами целесообразности оказания того или иного вида правовой помощи либо ставились под сомнение факты ее предоставления в отсутствие жалоб и заявлений доверителей. При этом в ряде случаев игнорировалось, что все вопросы, связанные с оказанием адвокатами юридической помощи, находятся в компетенции предусмотренного законом постоянного действующего при адвокатской палате органа – квалификационной комиссии, в состав которой входят в том числе представители государственной власти. Как следствие – предусмотренные на предоставление БЮП бюджетные ассигнования при излишней «зарегулированности» не выплачивались, что влекло отказы адвокатов от участия в системе БЮП. В итоге без разветвленной сети адвокатских приемных и профессионального адвокатского опыта региональным властям порой не удавалось обеспечить надлежащую организацию доступа граждан к квалифицированной БЮП.
Большинство регионов переняли успешный опыт Санкт-Петербурга: адвокатские палаты вели с властями продуктивные переговоры, разработали собственные пути взаимодействия, и постепенно ситуация изменилась. Региональные власти проникались большим доверием к адвокатам, практически повсеместно установилось взаимоприемлемое сотрудничество. Таким образом, время показало, что форма организации системы БЮП с участием адвокатских палат имеет все шансы успешно развиваться и совершенствоваться в дальнейшем.
Между тем пилотный проект по созданию государственных юридических бюро (далее – ГЮБ) в ряде дотационных регионов оказался малоэффективным и практически бесперспективным. Размещение ГЮБ в одном месте и наполнение кадрами, не имеющими серьезного юридического опыта, без достаточной финансовой мотивации по оплате работы, с перспективой конфликта интересов в делах с участием органов власти, а также сложной отчетностью не способствовали достижению целей, определяемых Законом о БЮП, – получению квалифицированной юридической помощи «льготными» категориями населения, ее доступности и развитию.
Сегодня время и обстоятельства диктуют необходимость сохранить стабильность действующих институтов социальной поддержки населения, оптимизировать расходы, развивать направления гуманизации государственной деятельности, не требующие колоссальных затрат бюджетных средств, – например, направлять средства на выполнение установленного Постановлением Правительства от 1 декабря 2012 г. № 1240 обязательства по ежегодной индексации размера оплаты труда адвокатов.
С 2013 г. Закон о БЮП предоставляет возможность как совершенствовать на местах действующую систему, так и пользоваться помощью ГЮБ. Как показывает опыт Санкт-Петербурга, для этого не требуется разрушать то, что успешно работает, и повсеместно организовывать ГЮБ без учета мнения региональных адвокатских палат, а также социально-экономических, территориальных и прочих особенностей конкретного субъекта РФ.
До принятия Закона о БЮП местные органы власти дважды принимали региональные законы, позволяющие определенным категориям жителей бесплатно получать правовую помощь, и всякий раз такие законы оказывались «нерабочими», поскольку не содержали указание на субъекты оказания такой помощи. На этот изъян обращала внимание Валентина Матвиенко, занимавшая в то время пост губернатора Санкт-Петербурга. Она отмечала также, что АП СПб ежегодно в преддверии Дня Победы оказывала гражданам, имеющим статус ветерана Великой Отечественной войны и жителя блокадного Ленинграда, бесплатную консультативную юридическую помощь за счет собственных средств. Губернатор тогда поддержала инициативу палаты, и из городского бюджета была выделена целевая субсидия на оказание адвокатами БЮП определенным категориям горожан. Помощь оказалась востребованной, а опыт – успешным.
Далее был принят новый региональный закон, в котором адвокаты указывались в качестве субъектов оказания БЮП. В кратчайшие сроки городские власти и адвокатура выработали механизм реализации закона, применяемый и в настоящее время. Не без гордости отмечу, что при разработке Закона о БЮП во многом был учтен опыт Санкт-Петербурга.
Поясню, как организовано взаимодействие адвокатов, граждан и властей в Санкт-Петербурге.
В соответствии с Законом о БЮП Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 11 октября 2012 г. был принят Закон № 474-80 «О бесплатной юридической помощи в Санкт-Петербурге» (далее – Закон СПб о БЮП), а 14 февраля 2013 г. – Постановление Правительства СПб № 95 «О мерах по реализации Закона Санкт-Петербурга “О бесплатной юридической помощи в Санкт-Петербурге”» (далее – Постановление).
Данным Постановлением утвержден порядок обращения за БЮП, в том числе принятия решений о ее оказании в экстренных случаях гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации; порядок взаимодействия адвокатов, граждан, АП СПб и уполномоченных органов, порядок компенсации расходов на оказание БЮП; определен уполномоченный исполнительный орган государственной власти в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью – Комитет по социальной политике СПб. Приложением к Постановлению являются согласованные с адвокатской палатой формы документов (заявления граждан на получение БЮП, акты об оказанной правовой помощи, сводные акты о расчетах и формы реестров граждан, получивших такую помощь).
Подчеркну, что вся нормативная база Санкт-Петербурга по оказанию БЮП основана на том, что юридическая помощь приравнена к социальным услугам, предоставляемым горожанам бесплатно. Ее финансирование осуществляется через Комитет по социальной защите (далее – КСП) – уполномоченный орган в сфере системы БЮП. Такая модель показала высокую эффективность, ведь именно в ведении КСП находятся все сведения по категориям и числу лиц, наделенных законодательством правом получения бесплатных услуг, в том числе БЮП. Все бюджетные выплаты (пенсии, пособия, субсидии) производятся централизованно через подведомственное КСП уполномоченное городское казенное учреждение (далее – ГКУ), которое ведет электронный социальный регистр населения (далее – ЭСРН) и исполнителей госзаказов.
Адвокаты являются одними из исполнителей городского закона, сведения о них как субъектах оказания БЮП вносятся в отдельную автоматизированную информационную подсистему «Юридическая помощь» (далее – АИС ЮП), и они оказывают БЮП с использованием АИС ЮП. Адвокатской палате предоставлен доступ к АИС ЮП для контроля за исполнением адвокатами правил оказания БЮП и формирования расчетных документов.
Но до этого мы прошли непростой путь становления системы БЮП. Так, в 2005–2006 гг., когда была получена первая субсидия из городского бюджета, наши адвокаты вынуждены были составлять довольно много документов для отчета об оказанной ими правовой помощи, но еще больше документов им приходилось изучать перед тем, как эту помощь оказать (удостоверения, справки ВТЭК, справки о доходах, о числе жильцов в жилом помещении), и таким образом определять, относится ли обратившийся к льготной категории, имеющей право на БЮП. Также необходимо было делать копии всех этих документов, причем собранный пакет документов был действителен для гражданина, желающего получить правовую помощь, лишь в течение определенного периода времени.
В 2007 г. АП СПб начала использовать специальную программу оптимизации баз данных, созданную на средства адвокатов. Впоследствии администрация города, убедившись в эффективности такого подхода, выделила средства на совершенствование системы документооборота.
В настоящее время адвокаты используют современный информационный продукт – автоматизированную информационную подсистему «Юридическая помощь», которая придала системе оказания БЮП прозрачность и доступность обработки данных с выборкой по большому количеству отчетности.
Между АП СПб, КСП и ГКУ ежегодно заключается договор, предусматривающий источник и объем финансирования компенсации расходов, связанных с предоставлением БЮП, порядок и сроки расчетов, права и обязанности сторон, последствия невыполнения принятых по договору обязательств. Размер финансирования ежегодно индексируется правительством СПб.
Палата проводит отбор адвокатов, подавших письменные заявления на участие в системе БЮП, ведет их электронный реестр и организует сеть адвокатских приемных. Список адвокатов и перечень адвокатских приемных направляется в КСП и ГКУ для ввода в АИС ЮП и размещается на ведомственных информационных ресурсах. Список участников ГС БЮП и адресный перечень приемных ежемесячно актуализируются.
На основании распоряжения председателя КСП адвокату – участнику системы БЮП предоставляется персональный доступ к АИС ЮП под логином и паролем, с помощью которых осуществляется проверка права гражданина на получение бесплатной правовой помощи. Это невероятно упростило для граждан порядок обращения за БЮП и сократило затраты адвокатов на сбор документов на подтверждение льготного права.
При обращении гражданина в АИС ЮП заполняется шаблон запроса на основании документа, удостоверяющего личность. После получения подтверждения оформляются бланки заявления и соглашения, после чего оказывается БЮП, сведения о которой заносятся адвокатом в электронный реестр, распечатывается акт о получении БЮП, подписываемый адвокатом и гражданином-доверителем. Введенные в АИС ЮП сведения носят «закрытый» для третьих лиц характер, обрабатываются и хранятся в ГКУ.
Таким образом, уполномоченные органы и АП СПб получают сведения об обращениях и оказанной БЮП в режиме реального времени.
Оригиналы заявлений и акты о получении БЮП ежемесячно направляются в ГКУ, на их основании производится расчет. Никакие документы из адвокатского досье, кроме оригиналов подписанных гражданами заявлений и актов о полученной правовой помощи, в госорганы не представляются.
Проверкой отраженных в документах фактов консультирования, участия в судебных заседаниях, составления документов занимается уполномоченный сотрудник адвокатской палаты. Для отдельных проверок по обращениям граждан допускаются проверка адвокатских досье и получение объяснений адвокатов исключительно уполномоченными сотрудниками палаты либо членами квалификационной комиссии. Эти положения закреплены в соглашениях с КСП, который является главным распределителем денежных средств по вопросам оказания БЮП; с ГКУ, непосредственно производящим финансирование, а также с ГУ Минюста России по СПб, осуществляющим надзор в сфере реализации государственной политики по обеспечению доступности БЮП.
При отрицательном ответе на запрос гражданину выдается отказ, который он вправе обжаловать в районную администрацию по месту жительства, предоставляющую сведения для ЭСРН.
Граждане, сведения о которых не внесены в ЭСРН, вправе представить в МФЦ определяемые правительством города документы и получить направление на БЮП. Факт выдачи направления фиксируется в АИС ЮП, и система выдает положительный ответ на запрос.
Так, в Санкт-Петербурге еще 15 лет назад была решена острая проблема – кто и как определяет право гражданина на получение БЮП – и организована прозрачная система, обеспечивающая для региональных властей целевое расходование денежных средств и правильное планирование будущих расходов.
При помощи АИС ЮП адвокатская палата готовит статистические отчеты по предоставлению БЮП, которые направляются в КСП, территориальный орган юстиции и ФПА, а также имеет возможность отвечать на запросы уполномоченных по правам ребенка и по правам человека.
Отдельное соглашение заключено между АП СПб и территориальным органом юстиции. Данное соглашение ежегодно продлевается и предусматривает обязанность палаты предоставлять списки адвокатов – участников системы БЮП, оказывать содействие гражданам в доступе к БЮП, проводить проверку по обращениям и жалобам граждан, представлять статистическую отчетность, участвовать в городских мероприятиях по правовой помощи и правовому просвещению населения. Палата также взаимодействует с юридическими клиниками и рядом общественных организаций по вопросам судебного представительства граждан, получавших у них консультативную помощь.
Десятилетний опыт убедительно показывает, что система БЮП в Санкт-Петербурге успешно действует и развивается. Адвокатов, желающих оказывать бесплатную правовую помощь населению, достаточно, чтобы обеспечить поступающие запросы. Адвокатские приемные равномерно рассредоточены по территории города. В новых районах организуются новые адвокатские приемные, власти принимают законодательные акты, расширяющие категории получателей БЮП и случаи ее оказания, население не ощущает недостатка в адвокатской помощи, уровень востребованности которой не снижается.
В заключение подчеркну, что такая успешность достигнута благодаря диалогу между региональными властями и адвокатским сообществом. Городские власти предоставляют льготы по арендной плате адвокатских приемных, осуществляют своевременное и достаточное финансирование по факту предоставления БЮП. Тем самым средства бюджета расходуются на граждан, получающих одну из социально-ориентированных услуг. Целевое финансирование адвокатских палат либо адвокатских образований не производится; организация и поддержание участия адвокатов в системе БЮП осуществляется за счет собственных средств адвокатской корпорации, источником которых также являются вознаграждения, получаемые адвокатами за оказание квалифицированной юридической помощи на платной основе, а также бюджетные ассигнования, выделяемые государством на оплату адвокатской помощи нуждающимся гражданам.
Относительно идеи госюрбюро можно отметить, что их создание и действие полностью обусловлены государственным финансированием. Это потребует колоссальных расходов, причем, как представляется, не столько на оказание правовой помощи, сколько на создание масштабной инфраструктуры, наполнение ГЮБ квалифицированными кадрами, организацию системы документооборота и расчетов, издание массы подзаконных актов, регламентов, инструкций, образование администрирующих, контролирующих и проверяющих органов, а главное – учреждение органа по рассмотрению жалоб, связанных с оказанием юрпомощи. Возникает закономерный, на мой взгляд, вопрос: зачем «изобретать велосипед», если такие системы практически созданы и успешно действуют при участии адвокатских палат?
