Антикоррупционный орган Совета Европы ГРЕКО (Группа государств по борьбе с коррупцией) опубликовал очередной оценочный доклад о мерах по выполнению Россией оставшихся рекомендаций о криминализации преступных деяний и о прозрачности финансирования политических партий. Документ подготовлен по итогам пленарного заседания организации, которое прошло в Страсбурге с 17 по 21 июня.
В последний раз оценочный доклад по России публиковался в июне 2018 г., о чем сообщала «АГ». Тогда отмечалось, что РФ удовлетворительно выполнила или удовлетворительным способом справилась с 12 из 21 рекомендации.
Невыполненные рекомендации
Так, ранее РФ было рекомендовано однозначно криминализировать подкуп национальных и иностранных третейских судей и как можно быстрее подготовиться к ратификации дополнительного протокола к Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (далее – Конвенция). Россия должна была ввести в УК РФ ряд соответствующих понятий об активном и пассивном подкупе. Нужно было расширить сферу действия положений УК РФ о взяточничестве, чтобы они однозначно охватывали любую форму (неправомерного) преимущества в значении Конвенции, в том числе любые преимущества нематериального характера (независимо от того, имеют ли они поддающуюся оценке рыночную ценность или нет).
Российским властям также предписывалось криминализировать злоупотребление влиянием в соответствии со ст. 12 Конвенции. Кроме того, Россия должна была привести ст. 204 (коммерческий подкуп) УК РФ в соответствие со ст. 7 и 8 Конвенции. РФ рекомендовалось отменить правило о том, что в случаях совершения подкупа в частном секторе, причинившего ущерб исключительно интересам коммерческой организации, уголовное преследование проводится только по заявлению последней или с ее согласия. Еще России следовало увеличить минимальный двухлетний срок давности за совершение подкупа, предусмотренного ст. 291 и 184 УК РФ.
Касательно прозрачности финансирования политических партий указано, что Россия в очередной раз лишь частично исполнила три своих обязательства. Ранее ГРЕКО рекомендовала РФ ввести четкие положения, определяющие начало периода проведения избирательной кампании, чтобы на протяжении этого периода вести точный и полный учет финансовой деятельности. Российскому государству также предписывалось принять меры, исключающие злоупотребление служебными полномочиями при регулировании финансирования партий и избирательных кампаний. Кроме того, России следовало создать независимый головной орган для эффективного надзора за осуществлением текущего финансирования политических партий, наделив его необходимыми полномочиями и ресурсами.
Отсутствие прогресса
Опираясь на предыдущие отчеты, ГРЕКО заключила, что число выполненных рекомендаций осталось на прежнем уровне.
Организация выразила разочарование тем, что два антикоррупционных законопроекта – № 235984-7 об установлении ответственности за обещание, предложение и просьбу участия в коммерческом подкупе и № 230807-7 о включении в предмет коррупционных преступлений услуг неимущественного характера, неимущественных прав или иных неправомерных преимуществ, о которых ранее писала «АГ», все еще находятся на рассмотрении Госдумы.
Она полагает, что признаки коррупционного поведения следует расширить, в том числе за счет нематериальных неправомерных преимуществ, сторонних бенефициаров и элементов косвенного совершения преступления (при коммерческом подкупе), таких как “просьбы” предоставления недолжного преимущества. Международная организация также детально пояснила, почему она считает, что антикоррупционные поправки в УК РФ являются скорее «шагом назад» в сравнении с предыдущим законопроектом, упомянутым в первом отчете о выполнении рекомендаций.
В то же время отмечено, что из УК РФ устранено правило, в соответствии с которым в случаях взяточничества в частном секторе, наносящего ущерб исключительно интересам коммерческой организации, уголовное преследование возбуждалось только по заявлению этой организации или с ее согласия. Зафиксировано увеличение срока давности за подкуп в спортивных соревнованиях и зрелищных коммерческих конкурсах до 10 лет, а за дачу взятки при отягчающих обстоятельствах – до 6 лет. Кроме того, в УК РФ внесены поправки для обеспечения криминализации подкупа всех членов международных парламентских собраний, судей и должностных лиц международных судов; положения об активном и пассивном подкупе содержат прямую ссылку на третьи стороны.
Относительно прозрачности финансирования политических партий ГРЕКО отметила ряд предпринятых Россией шагов для повышения прозрачности. Так, в Закон о политических партиях были внесены поправки в целях повышения партийного финансирования из различных источников и контроля над ним. Избирательное законодательство также подверглось изменению ради устранения дублирующих и противоречащих норм. Кроме того, КоАП РФ теперь предусматривает конкретные санкции за правонарушения в области финансирования партий.
Тем не менее ГРЕКО подчеркнула важность обеспечения Россией независимости избирательных кампаний от исполнительной власти на всех уровнях. Международная организация также выразила озабоченность тем, что национальные власти в ходе проверок не выявили никаких злоупотреблений служебным положением в ходе президентской избирательной кампании.
Эксперты «АГ» разошлись в оценке выводов документа
Председатель МКА «Паритет» Ерлан Назаров отметил, что, оценивая выполнение Россией рекомендаций ГРЕКО в части криминализации ответственности за коррупционные проявления и прозрачности финансирования политических партий, эта международная организация обращает внимание на недостаточный прогресс и низкую динамику их реализации: «По некоторым позициям отмечаются топтание на месте, пассивность, волокита, препятствующие завершению законодательного процесса по воплощению в жизнь рекомендаций и конкретных замечаний по проектам».
Эксперт добавил, что на днях сенатор Алексей Александров по поручению генпрокурора подготовил законопроект № 786297-7, предлагающий дополнить ст. 1 Закона о противодействии коррупции таким понятием, как “коррупционное нарушение” (то есть деяние, обладающее признаками коррупции, за которое установлена соответствующая ответственность). «Какой практический смысл этого нововведения, если не раскрываются те самые признаки коррупции, не вполне ясно. Ведь упомянутый закон уже содержит термин “коррупция”», – заметил он.
Ерлан Назаров выразил обеспокоенность медленным законотворческим процессом относительно двух антикоррупционных законопроектов. «Известно, что Госдума, когда того решительно требует Президент РФ, способна достаточно оперативно откликаться и принимать законопроекты. Однако проблемы и пробуксовки в области обеспечения антикоррупционного нормотворчества, к сожалению, не редкость, – отметил он. – Например, Россией так и не ратифицирована ст. 20 Конвенции ООН против коррупции, в которой говорится о признании в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконного обогащения, то есть значительного увеличения активов публичного должностного лица, превышающего его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать. Можно, конечно, ссылаться на конституционный принцип презумпции невиновности, это выгодно. Но, не правда ли, такая норма была бы крайне актуальной и затрагивала бы интересы немалого числа чиновников или самих депутатов. И не потому ли тормозится ратификация этого положения?»
Адвокат добавил, что ранее серьезные споры и критику вызвал достаточно свежий проект, касающийся законодательного закрепления понятия «вынужденная коррупция», предусматривающего случаи несоблюдения должностными лицами запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции, вследствие обстоятельств непреодолимой силы, не являющиеся правонарушением.
«Еще большую проблему в борьбе с коррупцией, на мой взгляд, представляют не столько недостатки в нормативном регулировании, сколько правоприменительная практика, характеризующаяся избирательностью, “стрельбой из пушки по воробьям”, наличием контингента “неприкасаемых”, несмотря на заявления руководства страны о том, что неподсудных нет, и некоторые примеры привлечения к ответственности высокопоставленных чиновников. Поэтому даже в случае формального выполнения российскими властями рекомендаций ГРЕКО сложно избавиться от ощущения, что в значительной степени это мало что изменит на антикоррупционном фронте, а рапорты о приведении национального законодательства к европейским стандартам будут иметь скорее декларативный характер», – заключил Ерлан Назаров.
Адвокат АП Ярославской области, профессор Ярославского государственного университета Артем Иванчин отметил, что рекомендация ГРЕКО о признании взяткой не только материальных благ, но и преимуществ нематериального характера далеко не бесспорна, а ее игнорирование российским законодателем отнюдь не случайно.
В обоснование своего довода эксперт сослался на общеизвестную недопустимость механического заимствования положений международных документов, тем более рекомендательного характера. «Напротив, много написано о важности их имплементации с учетом принципов, традиций и особенностей национальной правовой системы. Сегодня же получение нематериальных преимуществ за различные формы должностных злоупотреблений в большинстве случаев может быть квалифицировано по ст. 285, 286 УК РФ. Поэтому повторная криминализация лишена смысла, – пояснил он. – Кроме того, признание взяткой лишь материальных выгод вполне оправдано с учетом качественных различий в уровне опасности корыстных и некорыстных форм коррупционного поведения. Объединение же в понятии “взятка” материальных и нематериальных благ грубо нарушит принцип справедливости (ст. 6 УК РФ), диктующий необходимость дифференциации в уголовном законе ответственности за различные по уровню опасности деяния».
В связи с этим Артем Иванчин заключил, что невыполнение Россией ряда рекомендаций ГРЕКО в первую очередь объяснимо вышеуказанными объективными причинами (в частности, особенностями российской правовой системы), а не прихотью властей: «И в этом вопросе критика ГРЕКО позиции нашего законодателя представляется несправедливой».
В то же время он согласился с рядом претензий международной организации в адрес российского законодателя относительно прозрачности финансирования политических партий. «Так, вопреки рекомендациям ГРЕКО, в законодательство РФ о выборах до сих пор не введены четкие положения, определяющие начало периода “избирательной кампании”, чтобы не оставалось серых зон в отношении отображения соответствующих расходов в финансовой отчетности кампании. Эту проблему давно пора решить», – полагает эксперт.
Подводя итоги, Артем Иванчин резюмировал, что в отчете ГРЕКО нет ничего фатального и серьезно дискредитирующего Россию перед Советом Европы. «Подчеркивается, что Россия делает немало в плане выполнения рекомендаций ГРЕКО, а из имеющихся в отчете замечаний далеко не все можно признать справедливыми», – подытожил он.
Председатель АБ «Сазонов и партнеры» Всеволод Сазонов отметил, что в документе сделан ряд важных выводов по результатам принятых РФ мер в отношении обозначенных проблем. «Так, ГРЕКО критикует недостаточность предпринятых РФ шагов по решению проблемы криминализации преступных деяний. Однако необходимо отметить, что процесс реформы уголовного законодательства, а также имплементация внесенных поправок является достаточно трудоемким и длительным процессом», – отметил он.
С другой стороны, эксперт полагает, что международная организация выявила положительную тенденцию в целом по данному направлению. «ГРЕКО довольна предложенным исключением из УК РФ правила, согласно которому по делам о взяточничестве в частном секторе, если вред нанесен исключительно интересам коммерческой организации, только по ее заявлению или согласию возбуждается уголовное преследование. Положительно расценивается предложенное увеличение срока давности от двух до шести лет за базовые случаи активного и пассивного взяточничества», – отметил адвокат.
Всеволод Сазонов заключил, что отчет окажет положительное влияние на тенденцию криминализации общественно-опасных деяний в сфере борьбы с коррупцией в РФ, в том числе посредством указания на слабые стороны уже проведенных реформ, касающихся коммерческого подкупа, коррупции и отсутствия нормы об уголовной ответственности за подкуп арбитров.
