19 марта Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге опубликовал аналитический обзор «Реформа контрольно-надзорной деятельности России в 2016–2019 гг.: промежуточные итоги», посвященный изучению динамики развития проверочной деятельности в РФ.
Как следует из пресс-релиза к документу, авторы исследования проанализировали ведомственную отчетность о проверочной активности в России за 2011–2019 гг. В начале 2019 г. реформа контрольно-надзорной деятельности получила новый импульс в связи с разработкой проекта «регуляторной гильотины». При этом не были подведены итоги предшествующего этапа реформы, который начался в конце 2016 г. и продлился три года, охватив 11 крупнейших федеральных ведомств (МЧС, ФАС, ФНС, ФТС, Роспотребнадзор, Россельхознадзор, Росздравнадзор, Росприроднадзор, Ространснадзор, Роструд, Ростехнадзор). Данное исследование, отмечается в документе, восполняет этот пробел.
Содержание обзора
Как показали результаты исследования, снижение количества плановых проверок с 2016 по 2019 гг. было обусловлено реформой ФНС России (почти 75% от общего снижения числа проверок). Авторы обзора обосновали это автоматизированным характером фискальных проверок, которые, по сути, являются непрерывным мониторингом.
Поскольку налоговые проверки, как и весь финансово-экономический блок, были выведены из-под действия Закона о защите прав юрлиц и ИП при осуществлении госконтроля (надзора) и муниципального контроля (далее – Закон № 294-ФЗ), при исключении налоговой службы из предмета исследования результаты реформы в части снижения инспекционной нагрузки становятся минимальными. При этом показатели по оставшимся федеральным ведомствам существенно разнятся.
По мнению исследователей, в 2019 г. впервые с начала нового этапа реформы 2016 г. заметен значительный рост числа проверок – плановых и внеплановых. Этот же эффект наблюдается на основе альтернативных сведений из Единого реестра проверок, проводимых согласно Закону № 294-ФЗ.
Кроме того, с 2016 г. наблюдается устойчивый рост числа проверок, проводимых на основании поручений Правительства РФ и Президента России (если в 2016 г. таких проверок было 7%, то в 2019 г. – 18,5%).«Такие поручения, как правило, являются реакцией государства на чрезвычайные и (или) общественно резонансные происшествия. Проверки по поручениям носят случайный характер и всегда проходят во внеплановом режиме. Есть все основания полагать, что именно проверки по поручениям наиболее разрушительны для экономики, поскольку предполагают массовую проверку организаций в момент усиленного общественного внимания к проблеме (например, волна проверок торгово-развлекательных центров по всей России после трагедии в Кемерово в ТРК "Зимняя вишня"). Такие проверки спровоцированы не повышением безопасности и разумным подходом к управлению рисками, а моральной паникой, за которой, как правило, следует ужесточение регулирования и рост административной нагрузки для всех организаций в отрасли», – отмечается в обзоре.
Авторы исследования предположили, что тенденция устойчивого роста числа проверок по правительственным и президентским поручениям может свидетельствовать об изменении роли института проверки в системе управления государством, который все больше теряет профилактическую функцию и приобретает черты государственной санкции и инструмента чрезвычайного реагирования.
В качестве иной тенденции отмечено наличие устойчивого показателя выявления нарушений при проведении проверки: независимо от вида контрольно-надзорного мероприятия (плановых или внеплановых проверок) контролирующий орган обнаруживает хотя бы одно нарушение в 80 и 50% случаев соответственно. Наиболее активные контрольно-надзорные органы (например, МЧС, Роспотребнадзор, Ростехнадзор, ФНС) демонстрируют рост числа проверок, в ходе которых фиксируются нарушения. Менее крупные ведомства типа Росздравнадзора и ФТС, напротив, показывают снижение доли проверок, в которых выявлены нарушения.
«Контринтуитивным выглядит более высокий показатель выявления нарушений при проведении плановой проверки по сравнению с внеплановой. В публичной риторике (не только в России) существует представление о том, что при внеплановой проверке обнаружить нарушение проще, поскольку проверяемая организация не успевает подготовиться к ней. Однако в России мы наблюдаем, что в ходе плановых проверок процент выявления нарушений стабильно выше», – сообщается в документе.
«Золотая середина» между общественной безопасностью и издержками бизнеса
В комментарии «АГ» автор исследования, политолог, специалист по контрольно-надзорной деятельности ИПП Руслан Кучаков сообщил, что в конце 2016 г. был принят паспорт контрольно-надзорной реформы. Это, отметил он, стало началом нового этапа реформы контрольно-надзорной деятельности.
«По утвержденному первоначальному плану реформа должна занять 10 лет – по 2025 г. включительно, – рассказал Руслан Кучаков. – Реформа предполагала снижение административной нагрузки, а также уровня материального ущерба, рост качества администрирования, введение риск-ориентированного подхода и т.п. В целом запланировано было многое. С 2016 г. реформа пережила несколько волн внимания со стороны высшего руководства страны, что каждый раз придавало стимул правительству к активной деятельности по расширению программы – подчеркну, что именно для "расширения" путем добавления все новых инициатив, наиболее масштабной из которых стала "регуляторная гильотина"».
По мнению автора обзора, если посмотреть на промежуточные итоги изначального плана, то они окажутся, во-первых, скромными, а во-вторых, противоречивыми. «75% от общего снижения проверок дала деятельность налоговой службы. Остальные ведомства демонстрируют или минимальную результативность в сравнении с налоговым органом, или, наоборот, – нарастили количество проверок. Когда мы говорим про федеральные органы исполнительной власти, то с точки зрения масштаба инспекционной нагрузки наше внимание должно быть сосредоточено на четырех ведомствах: МЧС, Роспотребнадзоре, Роструде и Ростехнадзоре. Если исключить из рассмотрения ФНС, на долю указанных ведомств будет приходиться почти 90% всех проверок федерального уровня, – пояснил Руслан Кучаков. – Что же мы тогда увидим в сравнении 2016 и 2019 гг.? Количество плановых проверок увеличил Роспотребнадзор, МЧС остался на том же уровне, Роструд и Ростехнадзор продемонстрировали минимальное снижение. В 2019 г. впервые с 2016 г. мы наблюдаем общий рост числа проверок».
Автор исследования добавил, что в проверочной деятельности должна быть найдена «золотая середина» между общественной безопасностью и издержками бизнеса. «Следует отметить, что какие бы реформы ни происходили, как бы ни уменьшалось количество юрлиц и проверок, уровень обнаружения нарушений контролирующими органами в ходе плановых и внеплановых проверок остается удивительно стабильным. При этом при плановой проверке процент обнаружения хотя бы одного нарушения выше, чем при внеплановой, что мало согласуется со здравым смыслом. Таким образом, в деятельности госорганов наглядно реализуется принцип "нарушения будут найдены всегда при проверках"», – полагает он.
«Не профилактика правонарушений, а привлечение к ответственности»
«Следует согласиться с автором исследования в том, что проект реформирования контрольно-надзорной деятельности имеет положительные цели: снижение нагрузки на бизнес, сокращение проверочных мероприятий, применение риск-ориентированного подхода при проведении проверок, послабление "регуляторной гильотины"», – отметила адвокат АК «Бородин и партнеры», д.ю.н Ольга Рогачёва.
По ее мнению, в связи с увеличением в стране числа чрезвычайных ситуаций возрастает количество внеплановых проверок. Например, к ним может привести наличие решения госоргана об установлении особого противопожарного режима на соответствующей территории. «Можно согласиться с выводом автора обзора в части наличия устойчивого показателя выявления правонарушений при проведении проверки. Высокие показатели по выявленным правонарушениям в ходе проводимых проверок демонстрируют Роструд, Роспотребнадзор и ФНС. Данная тенденция показывает, что проверка рассматривается как метод госуправления и инструмент, основным назначением которого является не профилактика правонарушений, а привлечение к административной или уголовной ответственности по результатам. Данный факт свидетельствует о том, что реформа контрольно-надзорной деятельности пока не дает конкретных положительных результатов», – резюмировала эксперт.
Как отметил партнер АБ «Яблоков и партнеры» Ярослав Самородов, обзор показал, что доля проводимых ФНС проверок была в разы выше, чем у других контролирующих органов. «Это можно объяснить тем, что налоги платят и за них отчитываются все, в то время как деятельностью, поднадзорной другому органу, занимаются далеко не все», – пояснил он.
Эксперт также обратил внимание на снижение доли плановых проверок, при этом уровень внеплановых проверок остался прежним. «Лично для меня это свидетельствует о том, что государство не теряет активности в сфере проверок. То, что раньше было запланировано, теперь без проблем можно проводить вне плана, неожиданно. Польза от этого, конечно, есть – фактор неожиданности кого-то сдерживает от нарушений, а кому-то не дает возможности подготовиться. Однако внеплановые проверки уместны, когда стоит задача "ловить за руку" и наказывать. Если же задача – не допустить нарушений, то плановые проверки являются лучшим средством. На мой взгляд, лучше бы госорганы уменьшали долю внеплановых проверок, потому что именно такие проверки блокируют бизнес, которой перечисляет в бюджет огромные деньги», – резюмировал Ярослав Самородов.
