Конституционный Суд вынес Постановление № 16-П от 9 апреля, в котором разобрался, возможно ли внесение сведений о физическом лице – одном из учредителей общества – в реестр недобросовестных поставщиков в составе информации о юридическом лице, без учета его корпоративного участия в деятельности недобросовестно действовавшего юридического лица.
Повод для обращения в КС
Сведения о Вячеславе Сонине как об одном из учредителей АО «Балтийская строительная компания – Москва» были включены в реестр недобросовестных поставщиков Решением ФАС от 5 сентября 2017 г. на основании выписки из ЕГРЮЛ, содержащейся в составе конкурсной заявки АО «Балтийская строительная компания – Москва», а также сведений, представленных на сайте ФНС. Сведения о нем как об учредителе строительной компании были включены в реестр в том числе исходя из договора о создании ЗАО «Балтийская строительная компания (БСК)» (с 27 декабря 2000 г. – ЗАО «Балтийская строительная компания (М)», с 6 мая 2015 г. – «Балтийская строительная компания – Москва»), согласно которому учредителем этого общества являлось, в частности, ООО «Волгатрансстрой» в лице генерального директора Вячеслава Сонина.
В связи с поступлением 23 января 2018 г. в МИФНС № 46 по г. Москве заявления Сонина о недостоверности сведений о нем в ЕГРЮЛ, 29 января 2018 г. в реестр была внесена запись о недостоверности сведений о нем как учредителе АО «Балтийская строительная компания – Москва».
После этого Вячеслав Сонин и Н. обратились в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании незаконным решения ФАС о включении в реестр недобросовестных поставщиков сведений об АО «Балтийская строительная компания – Москва», в том числе фамилий, имен и отчеств его учредителей. 28 февраля 2018 г. суд отказал в удовлетворении требований, подчеркнув, что информация об учредителях была включена в реестр недобросовестных поставщиков исходя из данных, содержащихся в ЕГРЮЛ, куда эти сведения вносятся по заявлениям самих юридических лиц, а доказательств того, что в этом реестре содержалась недостоверная информация об учредителях АО «Балтийская строительная компания – Москва», не представлено. Такая информация не была представлена и в ФАС на момент вынесения ею оспариваемого решения. Девятый арбитражный апелляционный суд и Арбитражный суд Московского округа оставили решение первой инстанции без изменения. В передаче кассационной жалобы Сонина для рассмотрения в судебном заседании Верховного Суда было отказано.
Мужчина обратился в Конституционный Суд. Он посчитал, что п. 2 ч. 3 ст. 104 Закона о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд не соответствует Конституции, поскольку по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, он не позволяет осуществлять защиту нарушенных прав и деловой репутации, а возможность реализации права на защиту ставит в зависимость от обстоятельств, на которые лицо не может повлиять или которые не может изменить.
Выводы Суда
Изучив материалы дела, Конституционный Суд, отметил, что п. 2 ч. 3 ст. 104 Закона о контрактной системе является предметом рассмотрения по настоящему делу в той мере, в какой он служит основанием для решения вопроса о возможности включения в реестр недобросовестных поставщиков информации об учредителях юридического лица (акционерного общества) – физических лицах, которые не являются его участниками (акционерами) к моменту заключения и исполнения этим юридическим лицом контракта в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, лишая тем самым таких учредителей права на защиту своих законных интересов, в том числе деловой репутации.
КС указал, что с момента государственной регистрации акционерного общества его учредители приобретают статус акционеров и все права и обязанности участника общества, включая право распоряжаться принадлежащими им акциями по своему усмотрению (в том числе возможность выйти из состава участников путем продажи принадлежащих им акций другим лицам, которые учредителями не являются). При этом совершение юридическим лицом действий (бездействия) на стадии исполнения им обязательств по контракту, которые являются основанием для одностороннего отказа заказчика от контракта в связи с существенным нарушением его условий в случае выхода одного из учредителей – участника общества из его состава до заключения контракта, не может находиться в непосредственной юридической связи с деятельностью этого учредителя, уже не имеющего акций этого общества. Кроме того, отметила высшая инстанция, по смыслу п. 9 ч. 1 ст. 31 Закона о контрактной системе он не может быть признан выгодоприобретателем, а также лицом, влияющим на заключение контракта и его исполнение, что, соответственно, не влечет для него наступления каких-либо правовых последствий, в том числе и в случае исполнения контракта с существенным нарушением условий.
Между тем, заметил Конституционный Суд, в ч. 11 ст. 31 Закона о контрактной системе закреплено право заказчика при предъявлении требований в закупочной документации установить требование об отсутствии в реестре недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) информации об участнике закупки, в том числе информации об учредителях, о членах коллегиального исполнительного органа, лице, исполняющем функции единоличного исполнительного органа участника закупки – юридического лица. В результате лица, информация о которых внесена в реестр недобросовестных поставщиков, не смогут участвовать в этих закупках. Любое лицо также может ознакомиться с информацией, содержащейся в реестре, в целях оценки своих потенциальных деловых партнеров.
«Это свидетельствует о том, что условия включения информации об учредителе юридического лица в реестр недобросовестных поставщиков обусловливают необходимость обеспечения ее объективной достоверности. Иное – в нарушение баланса конституционно защищаемых интересов – не позволяло бы уполномоченному органу избежать необоснованности выводов о его недобросовестности (недобросовестном поведении) при заключении и исполнении принятых на себя в рамках процедуры размещения государственного или муниципального заказа обязательств», – подчеркнул Суд.
Он отметил, что в соответствии с п. 5 ст. 11 Закона о государственной регистрации юрлиц и ИП регистрирующим органом в ЕГРЮЛ вносится запись о недостоверности содержащихся в нем сведений о юридическом лице в случае направления в регистрирующий орган заявления физлица о недостоверности сведений о нем по форме, утвержденной уполномоченным правительством федеральным органом исполнительной власти. При этом актуализация ЕГРЮЛ путем внесения в него информации о недостоверности содержащихся в нем сведений, в том числе сведений об учредителях юрлица, может быть осуществлена при помощи различных механизмов, предусмотренных ГК РФ, законодательством о регистрации юрлиц, как в административном, так и в судебном порядке.
«Соответственно, без исследования обстоятельств, подтверждающих или опровергающих добросовестность, разумность и осмотрительность действий (бездействия) физического лица – одного из учредителей общества, в том числе действий, связанных со своевременной подачей заявления о недостоверности сведений, содержащихся в Едином государственном реестре юридических лиц, в регистрирующий орган в случае выхода такого лица из состава общества до заключения контракта (равно как и в случае, если это лицо не являлось учредителем общества, но сведения о нем как одном из учредителей внесены в данный реестр при регистрации юридического лица), невозможно установить обоснованность внесения сведений о нем в реестр недобросовестных поставщиков», – указал Конституционный Суд.
Он подчеркнул, что решение о внесении сведений о физическом лице – одном из учредителей общества – в реестр недобросовестных поставщиков в составе информации о юридическом лице, без учета судами, уполномоченным органом и иными лицами его корпоративного участия в деятельности недобросовестно действовавшего юридического лица не отвечало бы общим принципам юридической ответственности, приводило бы к нарушению прав и законных интересов и тем самым противоречило бы Конституции.
Суд сослался на свое Определение от 19 декабря 2017 г. № 2942-О и отметил, что Гражданский кодекс среди основных начал гражданского законодательства предусматривает обеспечение восстановления нарушенных прав (ст. 1) с использованием для этого широкого круга различных способов защиты (ст. 12), которые направлены в том числе на поддержание стабильности гражданско-правовых отношений. КС добавил, что перечень этих способов защиты в силу абз. 14 ст. 12 ГК РФ является открытым. К их числу – по смыслу ч. 11 ст. 104 Закона о контрактной системе – относится и возможность обжалования заинтересованным лицом в судебном порядке: включения в реестр недобросовестных поставщиков информации об участнике закупки, уклонившемся от заключения контракта, о поставщике (подрядчике, исполнителе), с которым контракт расторгнут по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта, а также содержащейся в реестре недобросовестных поставщиков информации и неисполнения действий, предусмотренных ч. 9 данной статьи. Тем самым, подчеркнул КС, в системе действующего правового регулирования в сфере закупок (а именно в части порядка ведения реестра недобросовестных поставщиков) заинтересованным лицам предоставляется возможность реализации права на судебную защиту их прав и законных интересов.
«Между тем представленные судебные акты по делу с участием В.В. Сонина свидетельствуют о том, что в судебной практике допускается подход, при котором наличие в Едином государственном реестре юридических лиц на момент рассмотрения дела судом информации о недостоверности сведений об одном из учредителей акционерного общества, имеющей юридическое значение, может не учитываться при решении вопроса о возможности включения в реестр недобросовестных поставщиков информации об учредителе юридического лица (акционерного общества) – физического лица, которое не является его участником (акционером) к моменту заключения и исполнения этим юридическим лицом контракта в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», – указал Конституционный Суд. Он заметил, что с учетом сферы действия Закона о контрактной системе подобный подход не отвечает целям достижения справедливого баланса прав и законных интересов лиц, участвующих в размещении и исполнении заказов для государственных и муниципальных нужд, государства и общества в целом.
КС резюмировал, что указание в Законе о контрактной системе на необходимость включения в реестр недобросовестных поставщиков информации об учредителях юридического лица, в частности в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением его условий другой стороной контракта, и практика его применения в соответствии с буквальным смыслом оспариваемой нормы, т.е. без учета корпоративных прав учредителей акционерного общества, а значит, и их возможностей через свое корпоративное участие в той или иной степени влиять на деятельность акционерного общества в спорный период, не обеспечивают надлежащей защиты прав и законных интересов физических лиц – учредителей акционерного общества, которые не являются его участниками (акционерами) к моменту заключения и исполнения этим юридическим лицом контракта в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Таким образом, Суд постановил признать п. 2 ч. 3 ст. 104 Закона о контрактной системе не соответствующим Конституции в той мере, в какой он позволяет включать в реестр недобросовестных поставщиков информацию о физических лицах – учредителях юридического лица (акционерного общества), которые не являются его участниками (акционерами) к моменту заключения и исполнения этим юридическим лицом контракта в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Также он указал федеральному законодателю внести в действующее правовое регулирование изменения, а правоприменительные решения, вынесенные в отношении Вячеслава Сонина, пересмотреть.
Эксперты «АГ» порадовались вынесенному постановлению
В комментарии «АГ» адвокат, руководитель проектов, старший юрист МКА «Регионсервис» Мария Любимова заметила, что значение постановления сложно переоценить. Она пояснила, что в фактических обстоятельствах дела «кристаллизовалось» сразу несколько правовых проблем.
Мария Любимова указала, что проблема достоверности сведений ЕГРЮЛ об учредителях юридических лиц известна давно и актуальна не только применительно к акционерным обществам, но и к корпоративным некоммерческим организациям: лица, первоначально создавшие организацию и утратившие свой «особый» статус в момент государственной регистрации юридического лица, остаются в ЕГРЮЛ «вечными» участниками таких организаций даже после утраты ими корпоративных прав в отношении созданной организации. «Особенно ярко эта проблема проявилась в связи с несением бремени ответственности за недобросовестные действия созданной когда-то корпорации в сфере государственных закупок, где за нарушения законодательства о закупках в реестр недобросовестных поставщиков включается не только юридическое лицо – нарушитель, но и его учредители. Явная несправедливость такой санкции при ее формальном толковании повлекла признание нормы неконституционной», – заметила адвокат.
При этом она указала, что, как и во многих других постановлениях Конституционного Суда, признание нормы неконституционной стало следствием не только ее неясности и противоречивости, но и формального подхода судебной системы к рассмотрению спора, неумения и нежелания судов, в том числе и высших, толковать нормы права и применять их системно. «В результате именно такого формально подхода правосудие по делу В.В. Сонина фактически не состоялось, сделав жалобу в Конституционный Суд единственным способом восстановления справедливости», – подчеркнула Мария Любимова.
В заключение она отметила, что указание КС на необходимость исследования фактических обстоятельств дела, не ограничиваясь формальным применением нормы права, «вселяет надежду» на развитие судебного правотворчества и уход от парадигмы суда – автомата по применению права.
Адвокат АП Ленинградской области Владимир Вологдин указал, что постановление вызывает сдержанный оптимизм и дает основание полагать, что формализму в использовании реестра недобросовестных поставщиков можно противодействовать.
«Суть конфликтов, связанных с внесением в РНП, заключается в невыполнении должностными лицами ФАС своей прямой обязанности по проверке достоверности фактов, относящихся к контрактам, подпадающим под действие Закона № 44-ФЗ. Коррупционная составляющая бюрократизма заключается в возможности использования РНП для давления на заказчика через ФАС, которая, что парадоксально, является монополистом. При этом сотрудники ФАС имеют льготную ответственность за внесение заведомо недостоверных сведений – штраф 50 тыс. руб. со сроком давности 1 год (ч. 1 ст. 7.31 КоАП). Для сравнения, максимальное наказание за аналогичное деяние в одном из единых государственных реестров составляет 10 лет лишения свободы согласно ст. 285.3 УК РФ», – заметил Владимир Вологдин.
Он также обратил внимание на то, что реестра недобросовестных заказчиков не существует, хотя, по логике, он мог бы быть создан, например, в структуре Уполномоченного по защите прав предпринимателей. Кроме того, до настоящего времени в Правила № 1062, утвержденные правительством 25 ноября 2013 г., не внесен раздел об исключении из РНП по решению суда. Владимир Вологдин указал, что суды, рассматривая дело о неправосудности ненормативных актов, негласно имеют в виду право истцов на материальную компенсацию из бюджета в случае исключения из РНП. Право применения регресса к подписантам отмененных решений на основании ст. 1081 ГК РФ не применяется, что, по его мнению, порождает безответственность.
«Остается надеяться, что при внесении изменений на основании постановления КС РФ законодатель не ограничится исключением слова “учредитель” из ст. 104 Закона № 44-ФЗ», – резюмировал Владимир Вологдин.
Адвокат АП г. Москвы Михаил Красильников заметил, что специалисты госзакупок говорили о проблеме, разрешенной Конституционным Судом, с 2013 г. Он указал, что КС четко разделил обязанности: ФАС России, рассматривая вопросы включения в реестр недобросовестных поставщиков, руководствуется публичными сведениями, т.е. данными, содержащимися в ЕГРЮЛ, а актуализировать данные сведения – это обязанность хозяйственного общества.
«Далее Суд развивает мысль: предпринимательская деятельность связана с риском, а значит, акционер (участник) общества должен отдавать себе отчет о тех рисках, которые он несет, если сведения о нем как об участнике общества внесены в ЕГРЮЛ, и обязан следить за этим, в противном случае все неблагоприятные последствия претерпевает самостоятельно. Тут же КС делает оговорку – вопрос о включении в РНП, его формальное рассмотрение должно отвечать целям, которые оно преследует. То есть включение в РНП – это санкция для лиц, имевших возможность влиять на решения в обществе. И в этом смысле положения Закона № 44-ФЗ слишком строги и формальны», – указал Михаил Красильников.
По его мнению, в постановлении не отражен еще один недочет Закона № 44-ФЗ: по тексту Суд обращает внимание на содержание ЕГРЮЛ, в то время как общество осуществляет деятельность в форме АО, а в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной регистрации юридических лиц в ЕГРЮЛ содержатся сведения об учредителях АО, а не о его акционерах. Сведения об акционерах общества отражаются в реестре акционеров, держателем которого является само общество или регистратор, а такой документ у участников закупочных процедур не запрашивается.
