5 марта Конституционный Суд РФ вынес Постановление № 11-П по делу о проверке конституционности подп. 4 и 5 п. 1 и 5 ст. 57 Земельного кодекса РФ, в котором признал большую часть оспариваемых норм противоречащими Конституции.
Попытка взыскать убытки вследствие изменения режима землепользования
Поводом к рассмотрению дела стала жалоба жительницы г. Великий Новгород Ирины Бутримовой, которая в 2009 г. приобрела земельный участок с видом разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства» кадастровой стоимостью свыше 5,8 млн руб. На сопряженной с ее участком территории расположен объект культурного наследия федерального значения – «Хутынский Варлаамов монастырь (руины), XVI в.».
Согласно постановлениям правительства Новгородской области от 13 января 2015 г. № 1 и от 28 ноября 2016 г. № 417, установившим территориальные границы охраняемых зон памятников истории и культуры, а также режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зон охраны указанного объекта культурного наследия, вид разрешенного использования участка, принадлежащего Ирине Бутримовой, был изменен на «земельные участки (территории) общего пользования», а его кадастровая стоимость снизилась до 1 руб., что подтверждалось выпиской из ЕГРН от 17 апреля 2017 г.
Полагая, что принятием указанных постановлений ей причинены убытки, собственница обратилась в Тверской районный суд г. Москвы с иском к Минфину РФ о взыскании компенсации. По мнению истицы, ответчик не исполнил свои обязательства по выделению субвенций из федерального бюджета для компенсации имущественных потерь правообладателей в связи с введением охранных зон.
Суд, оценив собранные по делу доказательства, отказал в удовлетворении исковых требований, указав, что истица не представила доказательств причинения ей убытков незаконными действиями госоргана или должностных лиц. При этом суд указал, что лицо, заявляющее требование о возмещении внедоговорного вреда, обязано доказать его наличие и размер, противоправность поведения лица, причинившего вред, причинную связь между наступившими убытками и действиями (бездействием) причинителя вреда, а также его вину, за исключением случаев, когда ответственность наступает без вины.
Решение устояло в апелляции. Определениями Мосгорсуда и Верховного Суда РФ Ирине Бутримовой было отказано в принятии кассационных жалоб к рассмотрению. При этом отмечалось, что истицей не доказан факт причинения убытков незаконными действиями госорганов или должностных лиц (ст. 15, 16 и 1069 ГК РФ) и не оспорены правовые акты правительства Новгородской области, а его постановление от 13 января 2015 г. № 1 оспаривалось иным лицом в порядке КАС РФ, и Верховный Суд признал его законным.
В жалобе в КС (имеется в распоряжении «АГ») заявительница указала, что оспариваемые ею положения ЗК противоречат Конституции, поскольку позволяют ограничивать права собственника земельного участка в результате установления зон охраны объекта культурного наследия без возмещения причиненных этим убытков.
В частности, как сообщалось в документе, согласно п. 8 Правил возмещения убытков, причиненных временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц (утверждены постановлением Правительства РФ от 7 мая 2003 г. № 262) и п. 2.2 и 2.5 Методических рекомендаций по расчету размера убытков, утвержденных Приказом Минэкономразвития России от 14 января 2016 г. № 10, размер выплат определяется как разница между рыночной стоимостью участка до и после введения ограничений.
Кроме того, указала заявительница, п. 4 ч. 1 ст. 57 ЗК императивно – без связи с виновными действиями лиц, установивших охранные зоны, ограничивающие права собственников участков, – обязывает выплатить им справедливую компенсацию, восстанавливающую нарушенное право.
КС признал часть оспариваемых положений противоречащими Конституции
Рассмотрев жалобу, Конституционный Суд указал, что подп. 5 п. 1 ст. 57 ЗК, на который сослались суды, регулирует частный случай возмещения убытков, причиненных правообладателю участка изменением его целевого назначения.
КС пояснил, что убытки заявительнице причинены установлением иных ограничений права собственности (подп. 4 п. 1 той же статьи Кодекса), поскольку указанными постановлениями правительства области категория земель не менялась, а были установлены специальные дополнительные ограничения использования участка, вводимые Законом об объектах культурного наследия. Указание на изменение вида землепользования, подчеркивается в постановлении, является результатом судебного толкования на основе сведений из ЕГРН.
Ссылаясь на собственные правовые позиции, КС отметил, что специальным случаем ограничения права частной собственности на землю выступает принудительное отчуждение участка для нужд государства, сопровождаемое равноценной компенсацией (определения от 2 октября 2019 г. № 2619-О, № 2620-О и др.). Данное ограничение порождает для лица наиболее существенные последствия, поскольку в результате оно утрачивает всю совокупность правомочий, принадлежащих собственнику, ввиду прекращения его права на изымаемый участок.
В то же время, подчеркивается в постановлении, ч. 3 ст. 35 Конституции, закрепляя недопустимость принудительного отчуждения имущества для государственных нужд без предварительного и равноценного возмещения, предполагает – во взаимосвязи с ч. 1, 2 ст. 17, 19, ст. 34 и ч. 3 ст. 55 – необходимость предоставления возмещения не только в случае обусловленного государственными нуждами прекращения права частной собственности, но и при таком административно-регулятивном воздействии в публичных интересах со стороны органов власти (в частности, путем принятия подзаконного нормативного акта, ограничившего право собственности по сравнению с тем, как его содержание определено в законе), которое предусматривает умаление содержания права собственности, а также уменьшение стоимости имущества, снижение его потребительских свойств либо усечение допустимых способов использования.
Тем самым, указал КС, ограничение права частной собственности как мера сохранения памятников истории и культуры, повлекшее утрату возможности владеть, пользоваться имуществом и распоряжаться правом на него, требует соблюдения баланса частных и публичных интересов при неукоснительном соблюдении принципов справедливости, разумности и соразмерности.
КС напомнил, что ст. 57.1, введенная в ЗК Федеральным законом от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ и определяющая особенности возмещения убытков при ограничении прав в связи с установлением, изменением зон с особыми условиями использования территорий, является частным случаем нормы ст. 57 Кодекса, что подтверждается, в том числе, переходными положениями к данному закону.
При этом подчеркивается, что согласно п. 5 ст. 57 ЗК Правительство РФ обязано установить порядок возмещения убытков собственникам земельных участков, в целях реализации данных полномочий и было принято Постановление № 262. В этой связи, указал КС, п. 5 ст. 57 ЗК, не устанавливающий оснований возмещения убытков, причиненных ограничением прав на земельные участки, не может расцениваться как нарушающий конституционные права заявительницы.
В то же время Суд обратил внимание, что практика применения подп. 4 и 5 п. 1 ст. 57 ЗК допускает возможность их неоднозначного толкования. Это, по мнению КС, связано с отсутствием ясности как в вопросе правовой природы предусмотренного этой статьей института возмещения убытков при ограничении прав правообладателей участков и, соответственно, так и в отношении юридических оснований для компенсации – в частности, за правомерные действия госорганов и органов местного самоуправления, которые носят принудительный характер. Высшая инстанция напомнила, что законодательные предписания в сфере гарантий права собственности должны обладать максимальной степенью ясности, не допускающей противоречивого толкования.
В обоснование своей позиции КС указал на различия в подходах судов к данному вопросу. Так, подход, имевший место в рассматриваемом споре, согласно которому для возмещения убытков предполагается установление условий, требуемых для наступления ответственности за незаконные действия органов государственной власти или местного самоуправления, встречается и в иных судебных актах (постановления Поволжского округа от 27 января 2014 г. по делу № А12-13434/2013 и от 5 апреля 2018 г. по делу № А55-29894/2015; АС Уральского округа от 13 июля 2016 г. по делу № А76-3497/2014 и др.).
В то же время в практике отражено и иное понимание оспариваемых норм, при котором положения ст. 57 ЗК рассматриваются судами в качестве частного случая положений ст. 161 ГК РФ – как предполагающие возмещение убытков, причиненных правомерными действиями госорганов (постановления АС Волго-Вятского округа от 8 июля 2016 г. по делу № А43-21632/2015; АС Северо-Западного округа от 29 октября 2018 г. по делу № А56-104231/2017 и от 28 февраля 2019 г. по делу № А56-99977/2017; Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 сентября 2019 г. по делу № А56-99977/2017 и др.).
Обосновывая несоответствие оспариваемых законоположений нормам Конституции, КС указал, что в силу неопределенности нормативного содержания и с учетом противоречивого толкования на практике они не позволяют однозначно определить условия возмещения убытков в случае ограничения прав правообладателей земельного участка правомерными действиями госоргана или органа местного самоуправления в связи с установлением зоны охраны объекта культурного наследия. В этой связи, резюмируется в постановлении, в законодательство необходимо внести соответствующие изменения.
«При этом федеральный законодатель не лишен возможности на основе объективного и разумного оправдания различий в правах предусмотреть для особых случаев возмещения убытков, причиненных правомерными действиями органов государственной власти или органов местного самоуправления, особенности порядка определения состава и размера таких убытков», – сообщается в документе.
Впредь до внесения в законодательство указанных поправок основанием для возмещения убытков, причиненных собственникам участков ограничением их прав вследствие правомерного установления или изменения зоны охраны объекта культурного наследия, является само наличие таких убытков.
Правоприменительные решения по делу заявительницы КС признал подлежащими пересмотру.
Эксперты по-разному оценили выводы КС
«КС пришел к выводу, что подп. 4 и 5 п. 1 ст. 57 ЗК не содержат определенности в том, подлежат ли возмещению убытки, возникшие при ухудшении качества земель, ограничении прав собственников участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов участков, а также правообладателей расположенных на участках объектов недвижимости в случае правомерных действий органов государственной власти или органов местного самоуправления. Об этом, по мнению КС, свидетельствует и противоречивая судебная практика, на которую сослалась высшая инстанция в постановлении», – отметила в комментарии «АГ» руководитель практики недвижимости и ГЧП юридической компании «Дювернуа Лигал» Ольга Батура.
При этом, добавила эксперт, Суд также обратил внимание на положения ст. 161 ГК, устанавливающей порядок возмещения ущерба, причиненного правомерными действиями госорганов и органов местного самоуправления, а также на ст. 57.1 ЗК, устанавливающую частный случай возмещения убытков при ограничении прав в связи с изменением режима землепользования участка на зону с особыми условиями использования территорий (ЗОУИТ).
«На мой взгляд, признание оспариваемых норм противоречащими Конституции в свете отсутствия единообразного понимания судами указанной нормы является крайней мерой, не соответствующей озвученным обстоятельствам», – считает Ольга Батура. По ее мнению, Суду было достаточно указать на правовую природу убытков, подлежащих возмещению, в том числе в случае правомерных действий и актов органов государственной власти или местного самоуправления при установлении или изменении ЗОУИТ.
Как отметил директор юридической компании «КОНУС» Алексей Силиванов, судебные споры против органов государственной власти – одни из самых сложных и непредсказуемых, особенно при попытках взыскать с государства убытки.
«В ситуации, которая была разрешена Конституционным Судом, убытки заявительнице были причинены правомерными решениями органов власти, принятыми в пределах их компетенции. Суд указал на необходимость устранения правовой неопределенности, когда гражданину отказывают в возмещении таких убытков со ссылкой на недоказанность факта их причинения незаконными действиями. В постановлении разъяснено, что основанием к возмещению убытков могут быть как правомерные, так и противоправные действия указанных органов», – пояснил эксперт.
При этом он добавил, что любой частный собственник – изначально более слабая сторона в отношениях с государством, и позиция КС о том, что умаление государством содержания права собственности лица, уменьшение в результате действий органов власти стоимости имущества, снижение его потребительских свойств должны быть компенсированы, наполняет право частной собственности реальным содержанием, делая его более защищенным.
«Осталось дождаться, как отреагируют на эти правовые позиции законодатель и правоприменительная практика», – заключил Алексей Силиванов.
