Конституционный Суд опубликовал Определение № 2171-О от 21 сентября по запросу Павинского районного суда Костромской области о проверке конституционности абз. 4 и 19 п. 1 ст. 1 Закона об отходах производства и потребления.
В производстве Павинского районного суда Костромской области находятся три гражданских дела по исковым заявлениям прокурора об обязании организовать деятельность по обращению с отходами производства и потребления. Ответчиками по данным делам выступают МОУ «Горкинская основная общеобразовательная школа», МДОУ «Детский сад «Солнышко» и МКУ «Служба хозяйственного обеспечения». В результате деятельности каждого из указанных муниципальных учреждений образуются отходы потребления.
Эти отходы учреждения складируют (помещают) в специальные емкости для последующей передачи специализированным организациям (региональному оператору по обращению с твердыми коммунальными отходами и организации, осуществляющей вывоз жидких бытовых отходов) на основании заключенных с ними договоров. Образующиеся же в результате деятельности данных учреждений зола от сжигания древесного топлива и пищевые отходы передаются работникам данных учреждений и жителям населенных пунктов для использования в хозяйственных целях (для удобрения почвы и на корм скоту).
По мнению прокурора, каждое из указанных муниципальных учреждений осуществляет деятельность по обращению с отходами, а именно по их накоплению. Это, в свою очередь, влечет необходимость исполнения учреждениями обязанностей, возложенных Законом об отходах производства и потребления на юридических лиц, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами. В ходе рассмотрения данных дел Павинский районный суд пришел к выводу, что подлежащие применению абз. 4 и 19 п. 1 ст. 1 Закона об отходах производства и потребления являются неопределенными, в связи с чем, приостановив производство по указанным делам, обратился с запросом в КС.
Как отмечается в запросе, в упомянутом законе наряду с понятием «обращение с отходами» используется понятие «деятельность, в процессе которой образуются отходы». Между тем законодательство не устанавливает критериев, позволяющих разграничить обращение с отходами и их образование. В то же время образование отходов является закономерным результатом любой хозяйственной деятельности, поэтому у субъекта данной деятельности неизбежно возникает необходимость временного накопления (складирования) отходов. Предусмотренные же понятия «обращение с отходами» и «накопление отходов» позволяют признавать лицом, осуществляющим накопление отходов – а значит, и обращение с ними, – любое лицо, в результате деятельности которого образуются отходы, вне зависимости от того, производит данное лицо самостоятельно их дальнейшую обработку, утилизацию, обезвреживание и размещение либо передает эти отходы другим лицам.
Однако, по мнению заявителя, складирование образовавшихся в ходе текущей деятельности юрлица отходов потребления в контейнеры для ТКО и специальные емкости до момента передачи специализированным организациям или гражданам для личных нужд не может расцениваться как накопление отходов и, следовательно, не является деятельностью по обращению с отходами.
В связи с этим Павинский районный суд полагает, что абз. 4 и 19 п. 1 ст. 1 Закона об отходах производства и потребления не соответствуют Конституции в той мере, в какой они – в силу своей неопределенности – позволяют признавать лицом, осуществляющим обращение с отходами, юрлицо, которое временно складирует образовавшиеся в процессе его деятельности отходы в специально предназначенных для этого местах без цели самостоятельной обработки, утилизации, обезвреживания и размещения.
Изучив запрос, КС напомнил, что предусмотренное Конституцией право каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42) неразрывно связано с конституционной обязанностью сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58). Данная конституционная обязанность носит всеобщий характер и распространяется как на граждан, так и на юрлиц, что предполагает их ответственность за состояние экологии (постановления КС от 5 марта 2013 г. № 5-П, от 2 декабря 2022 г. № 52-П и от 30 мая 2023 г. № 27-П).
Суд пояснил, что, руководствуясь приведенными конституционными предписаниями и принимая во внимание необходимость предотвращения вредного воздействия на здоровье человека и окружающую среду отходов производства и потребления, законодатель принял соответствующий закон, устанавливающий правовые основы обращения с отходами. Данный закон определяет отходы производства и потребления как вещества или предметы, образованные в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с данным законом. Кроме того, закон в числе прочего устанавливает общие требования к обращению с отходами, а также обязанности субъектов (ИП и юридических лиц), осуществляющих деятельность в области обращения с отходами, указано в определении.
При этом, заметил КС, в первоначальной редакции Закон об отходах производства и потребления относил к обращению с отходами как деятельность, в процессе которой образуются отходы, так и деятельность по их сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию и размещению (абз. 4 ст. 1). Впоследствии поправками в ст. 16 Закона об охране окружающей среды (Закон № 309-ФЗ) деятельность, в процессе которой образуются отходы, была исключена из состава видов деятельности по обращению с отходами.
КС подчеркнул, что тем самым законодатель разделил понятия «образование отходов», с которым сопряжены как повседневная жизнедеятельность человека, так и экономическая деятельность любого хозяйствующего субъекта, и «обращение с отходами». Соответственно, в настоящее время под обращением с отходами понимается лишь деятельность по их сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению.
В свою очередь, накоплением отходов признается их складирование на срок не более 11 месяцев в целях дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания и размещения. Конкретные требования, соблюдение которых обязательно при осуществлении накопления отходов (в том числе с учетом их вида, отнесения к тому или иному классу опасности и т.д.), устанавливаются иными нормами данного закона, а также положениями других законов и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в данной сфере, разъяснил КС.
Конституционный Суд пришел к выводу, что оспариваемые положения являются лишь нормами-дефинициями, подлежащими применению во взаимосвязи с иными правовыми нормами, и сами по себе не содержат неопределенности с точки зрения соответствия Конституции в указанном заявителем аспекте. При этом КС обратил внимание, что выяснение в каждом конкретном случае того, осуществляет ли юрлицо, в результате хозяйственной и (или) иной деятельности которого образуются те или иные виды отходов, деятельность в области обращения с отходами и, соответственно, какие именно обязанности, предусмотренные законодательством, оно должно выполнять, составляет прерогативу правоприменительных органов, включая суды, которые при разрешении соответствующих вопросов обязаны учитывать все юридически значимые обстоятельства конкретного дела.
Таким образом, КС признал запрос районного суда не подлежащим дальнейшему рассмотрению, поскольку для разрешения поставленного заявителем вопроса не требуется вынесение предусмотренного ст. 71 ФКЗ о Конституционном Суде итогового решения в виде постановления.
Юрист Юлия Максимкина выразила согласие с выводами КС, поскольку определение понятий «деятельность по обращению с отходами» и «накопление отходов» не противоречит ч. 2 ст. 7, ч. 2 ст. 9 и ст. 42 Конституции.
Эксперт отметила, что если рассматривать вопрос по существу, то действительно, исходя из буквального толкования понятий, содержащихся в ст. 1 Закона об отходах, деятельность по обращению с отходами включает в том числе их накопление. В отсутствие законодательных ограничений предполагается, что к деятельности по накоплению отходов относится любое накопление, в том числе предусматривающее последующую передачу отходов населению для личных нужд. Юлия Максимкина подчеркнула, что подтверждение данного вывода можно найти в законодательстве. К примеру, порядок учета в области обращения с отходами в случае передачи отходов V класса опасности (практически не опасных отходов) гражданам определен в Приложении № 3 к Приказу Минприроды России от 8 декабря 2020 г. № 1028 «Об утверждении Порядка учета в области обращения с отходами».
Адвокат АП Московской области, член Союза юристов-блогеров Нонна Катаева считает, что затронутая в определении проблема актуальна. Она отметила, что заявителем изложена распространенная позиция, согласно которой, если юрлицо временно складирует образовавшиеся в процессе текущей деятельности отходы потребления для последующей передачи региональному оператору, эта деятельность не может расцениваться как накопление отходов и, следовательно, не является деятельностью по обращению с отходами.
«Законодательством установлены требования, соблюдение которых обязательно при накоплении отходов. В первую очередь, юрлицо должно обеспечить отнесение отходов к тому или иному виду и классу опасности и в зависимости от класса опасности обеспечить обустройство мест временного накопления отходов с соблюдением санитарных норм, чтобы не допустить их рассеивания или потерь в процессе промежуточного складирования. Даже отнесение отходов к ТКО предполагает обеспечение со стороны хозяйствующего субъекта соблюдения требований по раздельному накоплению ТКО с целью сокращения количества отходов, размещаемых на полигоне», – резюмировала Нонна Катаева.
Адвокат, управляющий партнер ZHAROV GROUP Евгений Жаров отметил, что суды исходят из того, что «образование твердых бытовых отходов является закономерным и неотъемлемым результатом процесса жизнедеятельности человека», отходы неизбежно формируются в результате деятельности любого субъекта гражданского права (Определение Верховного Суда РФ от 26 февраля 2016 г. № 309-ЭС15-13978, постановления АС Уральского округа от 17 мая 2022 г. по делу № А71-7113/2021 и Западно-Сибирского округа от 24 марта 2022 г. по делу № А70-2271/2021 и др.). «Поэтому вывоз мусора нужно оплачивать независимо от наличия контейнера. КС в указанном определении развивает эту позицию. Если человек несет отходы в контейнер, это не значит, что он занимается деятельностью по обращению с отходами. Проблема, которую прокурор поставил перед судом, не актуальна», – считает эксперт.
