18 июля Конституционный Суд РФ принял Постановление № 29-П о проверке конституционности абз. 1 п. 1 ст. 2 Закона об адвокатуре.
Должность депутата как основание привлечения к дисциплинарной ответственности
Как ранее писала «АГ», поводом к рассмотрению дела стала жалоба адвоката АП г. Москвы Олега Сухова, в которой он указывал, что оспариваемая норма запрещает адвокату занимать муниципальные должности, в том числе при избрании в орган местного самоуправления, независимо от исполнения обязанностей в нем на постоянной или на непостоянной основе.
Так, решением Совета АП г. Москвы от 27 марта 2017 г. Олег Сухов был привлечен к дисциплинарной ответственности, поскольку был депутатом муниципального Совета депутатов муниципального округа Нагорный в г. Москве. Адвокату был установлен шестимесячный срок, чтобы либо отказаться от депутатских полномочий, либо приостановить адвокатский статус. Также в решении Совета палаты подчеркивалось, что абз. 1 п. 1 ст. 2 Закона об адвокатуре не содержит оговорки о запрете адвокату занимать муниципальные должности только на постоянной основе.
Олег Сухов оспорил данное решение в Хамовнический районный суд г. Москвы. При этом он указал, что установленный указанной нормой категорический запрет на замещение адвокатом должности муниципального депутата противоречит ст. 16 того же закона, содержащей закрытый перечень оснований для приостановления статуса. Исходя из подп. 1 п. 1 ст. 16 Закона об адвокатуре статус приостанавливается в случае избрания адвоката в орган государственной власти или местного самоуправления на период работы на постоянной основе. Следовательно, полагал истец, на период работы на непостоянной основе его приостанавливать не требуется.
Отказав в удовлетворении иска, суд отметил, что адвокату запрещено занимать муниципальные должности (в том числе должность депутата) вне зависимости от того, на постоянной или непостоянной основе он осуществляет эти полномочия. Решение устояло в апелляции. Таким образом, предписание Совета палаты устранить длящееся нарушение осталось в силе.
В жалобе в Конституционный Суд заявитель сослался на Постановление КС от 2 июля 2015 г. № 1523-О, согласно которому ограничения допустимы только в целях защиты конституционных ценностей на основе принципов юридического равенства и вытекающих из него критериев разумности, соразмерности (пропорциональности) и необходимости.
Также он указал, что согласно п. 9.1 ст. 40 Закона о местном самоуправлении и п. 5.1 ст. 12 Закона об организации органов госвласти депутат член выборного органа местного самоуправления либо выборное должностное лицо, осуществляющие полномочия на постоянной основе, не могут участвовать в качестве защитника или представителя (кроме случаев законного представительства) по гражданскому, административному или уголовному делу либо делу об административном правонарушении. На муниципальных депутатов на непостоянной основе данное ограничение не распространяется. При этом Олег Сухов добавил, что, разрешая депутатам на непостоянной основе выступать в качестве судебных представителей и защитников, указанные законы фактически разрешают им вести адвокатскую деятельность.
По мнению заявителя, вывод Совета палаты о том, что законодательство не дифференцирует депутатов, осуществляющих полномочия на постоянной и непостоянной основе, неверен, поскольку к обеим категориям депутатов законодатель подходит принципиально по-разному. «В данном случае спор идет в равной степени как о праве адвоката быть депутатом на непостоянной основе, так и о праве депутата на непостоянной основе быть адвокатом. Соответственно, никак невозможно, чтобы с точки зрения законов, посвященных депутатам, депутат на непостоянной основе имел право на исполнение адвокатских полномочий, а с точки зрения законов, посвященных адвокатуре, адвокат при этом не имел права быть депутатом даже на непостоянной основе», – указывалось в жалобе.
Также Олег Сухов обратил внимание Конституционного Суда, что согласно выводам Совета палаты совмещение адвокатской деятельности со статусом лица, занимающего муниципальную должность, даже на непостоянной основе, нарушает принцип равноправия, поскольку такой адвокат получает возможность использовать депутатские полномочия и привилегии, в том числе при оказании юридической помощи доверителям. Заявитель подчеркнул, что в условиях разделения властей и независимости судебной системы адвокат, избранный муниципальным депутатом, не приобретает дополнительных полномочий, которыми мог бы воспользоваться в адвокатской деятельности.
КС подчеркнул безосновательность запрета на совмещение адвокатских и депутатских полномочий
Рассмотрев жалобу, Конституционный Суд отметил, что адвокат, являясь независимым профессиональным советником по правовым вопросам, на которого законом возложена публичная обязанность обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина (в том числе по назначению судов), осуществляет деятельность, имеющую публично-правовой характер, реализуя тем самым гарантии права каждого на получение квалифицированной юридической помощи (Постановление КС от 17 декабря 2015 г. № 33-П). В то же время приобретение статуса адвоката выступает формой реализации права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (ч. 1 ст. 37 Конституции РФ).
КС пояснил, что действующее правовое регулирование (законы об общих принципах организации местного самоуправления и о муниципальной службе) вместо единого понятия «муниципальная должность» использует два термина: «муниципальная должность» и «должность муниципальной службы», однако, как и прежде, депутат представительного органа муниципального образования признается лицом, замещающим муниципальную должность.
В этой связи, отмечается в постановлении, оспариваемая норма сама по себе могла быть воспринята правоприменительной практикой как запрет совмещать адвокатскую деятельность с муниципальной службой и (или) как запрет адвокату занимать должность депутата представительного органа муниципального образования или иную выборную муниципальную должность вне зависимости от того, на какой основе он исполняет эти полномочия.
Суд добавил, что ГУ Минюста России по г. Москве разделяет позицию, что если адвокат был избран на должность депутата представительного органа муниципального образования и осуществляет данные полномочия на непостоянной основе, он должен либо прекратить полномочия депутата, либо утратить адвокатский статус. В то же время, подчеркивается в постановлении, адвокатскими палатами Московской, Ленинградской и Омской областей, Краснодарского края и Республики Башкортостан совмещение адвокатской деятельности и исполнения полномочий депутата представительного органа муниципального образования на непостоянной основе не рассматривается как недопустимое и влекущее прекращение или приостановление статуса адвоката.
По мнению Конституционного Суда, лишение гражданина, осуществляющего депутатские полномочия на непостоянной основе, статуса адвоката только в силу факта замещения муниципальной должности и безотносительно к характеру публично-правовой функции не имеет разумного конституционно-правового обоснования. КС указал: несмотря на то, что органы местного самоуправления являются элементом системы публичной власти, их основное предназначение – решение вопросов местного значения (Постановление КС от 2 апреля 2002 г. № 7-П). Кроме того, Конституция не содержит предписаний, прямо запрещающих адвокату без утраты статуса осуществлять полномочия депутата на непостоянной основе. Из ее положений также не следует прямой запрет федеральному законодателю исключить возможность совмещения адвокатской деятельности с осуществлением полномочий депутата на непостоянной основе.
Вместе с тем, отмечается в постановлении, положения Закона об общих принципах организации местного самоуправления во взаимосвязи с п. 1 ст. 2 и подп. 1 п. 1 ст. 16 Закона об адвокатуре позволяют полагать, что в случае избрания адвоката депутатом представительного органа муниципального образования на непостоянной основе приостановление адвокатского статуса на период осуществления полномочий не предусмотрено.
Кроме того, осуществление адвокатом депутатских функций на непостоянной основе Закон об адвокатуре прямо не относит и к обстоятельствам, влекущим прекращение статуса (п. 1 и 2 ст. 17). Таким обстоятельством, в частности, подп. 3 п. 2 ст. 17 называет неисполнение или ненадлежащее исполнение адвокатом решений органов адвокатской палаты, принятых в пределах их компетенции, о чем был предупрежден заявитель в связи с разъяснением в решении Совета АП г. Москвы о необходимости устранения допущенного им, по мнению Совета, нарушения оспариваемого законоположения.
«В то же время, презюмируя соблюдение требований разумности правового регулирования, необходимо исходить из того, что законодатель, прямо предусмотрев приостановление статуса адвоката как способ разрешения коллизии между замещением муниципальной должности на постоянной основе и статусом адвоката и, соответственно, восстановление этого статуса с отпадением оснований приостановления, не мог одновременно поставить адвокатов, без прямого и однозначного нормативного указания, перед жестким выбором между прекращением статуса адвоката и прекращением осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования на непостоянной, т.е. в меньшей степени связанной с интеграцией в институты муниципальной власти, основе», – сообщается в постановлении.
Иное понимание подп. 1 п. 1 ст. 16 и подп. 3 п. 2 ст. 17 Закона об адвокатуре в их взаимосвязи в рамках действующего правового регулирования было бы, как полагает КС, несовместимо с положениями ч. 3 ст. 55 Конституции, поскольку влекло бы несоразмерное ограничение прав граждан, гарантированных ст. 32 (ч. 1 и 2) и 37 (ч. 1) Основного закона.
Таким образом, резюмируется в постановлении, действующее законодательное регулирование позволяет утверждать, что законодатель не предусматривает правовых последствий замещения адвокатом муниципальной должности для его адвокатского статуса, если он избран депутатом представительного органа муниципального образования и осуществляет свои полномочия на непостоянной основе.
«С учетом конституционных требований соразмерности налагаемых ограничений и определенности правового регулирования это должно расцениваться не как пробел в определении правовых последствий, наступающих применительно к избранию адвоката депутатом ˂…˃ и осуществлению им депутатских полномочий на непостоянной основе, а как квалифицированное умолчание, свидетельствующее о том, что на осуществление полномочий депутата представительного органа местного самоуправления на непостоянной основе положение абзаца первого пункта 1 статьи 2 Федерального закона “Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации” не распространяется», – подчеркнул Конституционный Суд.
По итогам рассмотрения оспариваемую норму Закона об адвокатуре КС признал конституционной как не предполагающую запрета адвокату совмещать адвокатскую деятельность с осуществлением депутатских полномочий на непостоянной основе. Правоприменительные решения, вынесенные в отношении заявителя, признаны подлежащими пересмотру.
Не законодательный пробел, а квалифицированное умолчание
Комментируя «АГ» постановление Конституционного Суда, Олег Сухов отметил: «Говорят, что начальство не опаздывает – оно задерживается. Тальберг из булгаковской “Белой гвардии” выразился ярче: “Полковники генерального штаба не бегают. Они ездят в командировки”. Менее года назад судья Арбитражного суда г. Москвы сказала мне: “Суд вас не перебивает. Суд задает уточняющие вопросы”. Подобных вариаций много. В рассматриваемом постановлении мы видим еще одну: не законодательный пробел, а квалифицированное умолчание законодателя».
«Интересно, почему ранее законодатель обходился без такого умолчания?» – задался вопросом Олег Сухов. Ранее, пояснил он, – это до конца 2004 г., когда п. 1 ст. 2 Закона об адвокатуре был сформулирован в современной редакции. «До декабря 2004 г. он звучал иначе: “Адвокат не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, за исключением научной, преподавательской и иной творческой деятельности”, – отметил он. – И все было ясно: занимайся в свободное от адвокатуры время чем угодно, лишь бы денег не получал. Но зачем-то понадобилось столь ясную формулировку менять. В итоге прямо прописали запрет на занятие муниципальной должности (без всяких оговорок), а теперь, спустя 15 лет, вдруг сказали: мол, не это имели в виду, просто не стали говорить всего и сразу. “Квалифицированно умолчали”».
Адвокат добавил, что пока длилось «молчание», суды столь же «молчаливо» делали прямо противоположные выводы. «Это очень хорошо, что КС четко указал в постановлении, что запрет адвокатам на занятие муниципальных должностей противоречит другим федеральным законам, а в придачу и ст. 16 Закона об адвокатуре. Как раз на эти коллизии я и указывал в исковом заявлении в Хамовнический суд и далее в апелляционной и кассационных жалобах, – пояснил он. – В судебных актах каждой из этих инстанций “под копирку” указывалось, что к доводам истца о наличии коллизии норм Закона об адвокатуре и Закона об общих принципах организации местного самоуправления суд относится критически, поскольку данные доводы своего подтверждения в ходе судебного заседания не нашли и основаны на неверном толковании истцом действующего законодательства, согласно которому адвокат не вправе вступать в трудовые отношения в качестве работника, а также занимать государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, должности государственной службы и муниципальные должности, вне зависимости от осуществления депутатом своих полномочий на постоянной или на непостоянной основе».
«С государственными деятелями, судьями и слугами (в том числе “народными слугами”) нельзя изъясняться намеками и жестами. Нельзя ничего умалчивать в надежде, что додумают сами. Надо объяснять четко и недвусмысленно, тогда и не придется расхлебывать печальные плоды “квалифицированного умолчания”, – если, конечно, таковое имело место», – резюмировал Олег Сухов.
Адвокаты полностью поддержали позицию КС
Член Совета Федеральной палаты адвокатов РФ, первый вице-президент АП Московской области Михаил Толчеев отметил, что КС разрешил вопрос о том, может ли адвокат исполнять депутатские полномочия на непостоянной основе. «Например, в АП МО мы всегда считали, что когда адвокат участвует в политической жизни, отстаивает там наши ценности и ценности права как таковые, это неплохо, – пояснил он. – На мой взгляд, в современном управлении не хватает правового профессионализма».
По мнению Михаила Толчеева, по данному вопросу дополнительные разъяснения Комиссии ФПА РФ по этике и стандартам не требуются: «Достаточно просто читать закон и постановление КС».
Советник председателя Госдумы, адвокат АП МО Владимир Плигин подчеркнул, что данным постановлением КС разрешается весьма интересный и значимый вопрос. «Надлежащее функционирование муниципальных образований крайне важно для организации жизни граждан РФ, – пояснил он. – В зависимости от того, насколько люди, которые работают в муниципальных образованиях и являются муниципальными депутатами, будут подготовлены, чтобы точно понимать запросы граждан и давать надлежащие ответы на них, а также иметь возможность профессионально взаимодействовать с другими госорганами, зависит эффективность их деятельности».
По его мнению, возможность совмещения статусов адвоката и депутата муниципального образования, работающего на непостоянной основе, несомненно приведет к расширению возможностей для становления этого уровня организации власти на муниципальном уровне. Данное постановление Суда, как полагает Владимир Плигин, способствует решению вопросов организации муниципальных образований в России.
Как отметил руководитель конституционной практики АК «Аснис и партнеры» МГКА Дмитрий Кравченко, решение КС в целом было предсказуемо: «Эта ситуация была основана на неопределенности норм законодательства и развивалась достаточно давно. В целом подобное решение и ожидалось. Вместе с тем, полагаю, что со стороны законодателя в данном случае было бы правильно устранить неопределенность и в самом тексте соответствующих норм».
Председатель президиума КА «Лапинский и партнеры» Владислав Лапинский также полностью поддержал позицию КС. «Считаю, что ограничение адвокатам занимать депутатские должности порочно! – подчеркнул он. – Адвокатура должна приветствовать выдвижение адвокатов на депутатские должности всех уровней и всемерно им помогать».
Эксперт добавил, что полномочия адвоката и депутата очень схожи. «Знаю это по своему опыту. Недаром во всем мире адвокаты занимают значительную часть мест депутатского корпуса. Адвокат, согласно нашему отраслевому закону, не вправе занимать должности по договору найма. Выборные должности, к которым относятся и депутатские, можно занимать на основе постоянной работы и на основе работы во время сессий и приема граждан. К последним применение запрета, что практиковалось в некоторых палатах, было порочно, ведь эти депутаты никакой зарплаты не получают, а могут получать только денежные компенсации за потраченное время», – пояснил Владислав Лапинский.
