4 февраля Конституционный Суд РФ вынес Постановление № 8-П/2019, которым признал неконституционной ст. 15.33.2 КоАП РФ, допускающую возможность привлечения к административной ответственности индивидуального предпринимателя в качестве должностного лица за непредставление в установленный срок либо отказ от представления сведений (документов), необходимых для ведения индивидуального (персонифицированного) учета в системе обязательного пенсионного страхования.
Обстоятельства дела
В 2017 г. индивидуальный предприниматель Ульмесхан Эркенова несвоевременно подала сведения о работающих у нее застрахованных лицах: данные за сентябрь были представлены лишь в ноябре того же года. В этой связи предприниматель была дважды привлечена к административной ответственности: в первый раз Управление Пенсионного фонда РФ г. Черкесска оштрафовало ее по ст. 17 Закона об индивидуальном учете в системе обязательного пенсионного страхования на 500 руб., а во второй раз – мировой судья по ст. 15.33.2 КоАП на 300 руб.
Впоследствии постановление мирового судьи устояло в городском суде. Во время судебного разбирательства Эркенова безуспешно ссылалась на недопустимость ее повторного привлечения к административной ответственности, поскольку ранее она уже была подвергнута наказанию за несвоевременное представление тех же сведений за тот же период. Суды не согласились с этим доводом, указав, что предприниматель была привлечена к ответственности по Закону об индивидуальном учете в системе ОПС как страхователь, а по ст. 15.33.2 КоАП – как должностное лицо, ответственное за свое предприятие и наемных работников. В связи с этим, как пояснили суды, нельзя говорить о наличии двойной ответственности за содеянное.
Предприниматель обратилась в КС с жалобой, в которой ссылалась на неконституционность ст. 15.33.2 КоАП. По мнению заявительницы, оспариваемая норма позволяет дважды привлекать предпринимателей к ответственности за совершение одного и того же правонарушения.
Решение КС
Изучив обстоятельства дела, Конституционный Суд установил, что наряду с закрепленными в Законе об индивидуальном учете в системе ОПС мерами государственного принуждения в отношении страхователей по исполнению вмененных им обязанностей ст. 15.33.2 КоАП также предусматривает административную ответственность должностных лиц. Согласно оспариваемой норме административная ответственность наступает за непредставление в установленный срок либо отказ от представления в органы ПФР оформленных в надлежащем порядке сведений (документов), необходимых для ведения индивидуального (персонифицированного) учета в системе ОПС, а равно их представление в неполном объеме или искаженном виде.
При этом КС отметил, что само по себе такое правовое регулирование не может расцениваться как отступление от конституционных принципов. Однако поставленный заявительницей вопрос касается тех случаев, когда спорная норма применяется к предпринимателю, который выступает страхователем в отношении наемных работников и одновременно, по общему правилу, несет административную ответственность как должностное лицо, если КоАП не установлено иное.
Также Суд пояснил, что ст. 15.33.2 КоАП, предусматривающая административную ответственность только для должностных лиц, применяется с учетом общих положений Кодекса. Последние, в свою очередь, позволяют привлекать к ответственности должностных лиц в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей, вне зависимости от факта привлечения к административной ответственности самого юрлица. При этом Кодекс не определяет конкретно страхователя в качестве самостоятельного субъекта административной ответственности, а Инструкция о порядке ведения индивидуального (персонифицированного) учета сведений о застрахованных лицах (утв. приказом Минсоцтруда РФ от 21 декабря 2016 г. № 766н), по сути, воспроизводит нормы федерального законодательства, уточняя, что в обоих случаях ответственность несет страхователь. Данная инструкция, как указано в постановлении, не содержит критериев, позволяющих разделить понятия «страхователь» и «должностное лицо» для целей привлечения к ответственности по статьям, за нарушение которых подверглась административному наказанию нарушительница, равно как и указаний, что ст. 15.33.2 КоАП предусматривает ответственность для должностных лиц.
В этой связи, пояснил КС, если публично-правовую обязанность представить сведения для индивидуального (персонифицированного) учета должным образом не выполнит юридическое лицо, имеется возможность привлечь к ответственности как его самого исходя из ч. 3 ст. 17 Закона об индивидуальном учете в системе ОПС, так и виновное должностное лицо – по ст. 15.33.2 КоАП. Однако если такая обязанность не исполнена предпринимателем, становится возможным истолкование, предполагающее фактическое совпадение в одном лице для целей привлечения к публичной ответственности «страхователя» (понятие, используемое для целей Закона) и «должностного лица» (термин, применяемый в КоАП).
С учетом того, что никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же правонарушение, и отсутствия специальных исключений в отношении порядка привлечения к ответственности ИП за совершение правонарушения, предусмотренного спорной нормой, КС пришел к выводу о неконституционности ст. 15.33.2 КоАП.
При этом Суд пояснил, что оспариваемая норма по своему смыслу в контексте правоприменительной практики позволяет привлекать к административной ответственности ИП как должностных лиц, ранее привлеченных в связи с теми же обстоятельствами за то же правонарушение к ответственности, установленной ч. 3 ст. 17 Закона об индивидуальном учете в системе ОПС.
С учетом этого КС распорядился пересмотреть судебные акты, вынесенные в отношении заявительницы на основе указанной нормы. Он также отметил, что федеральному законодателю необходимо внести соответствующие изменения в действующее законодательство для обеспечения соразмерности и пропорциональности ответственности конкретному правонарушению.
Мнения экспертов
Адвокат АП г. Москвы Алина Емельянова полагает, что постановление КС РФ, безусловно, окажет положительный эффект для миллионов индивидуальных предпринимателей, оказавшихся под угрозой повторного привлечения к ответственности за одно и то же нарушение. «Однако проблема, рассмотренная КС, связана не только с несовершенством отдельной правовой нормы. Статус ИП как субъекта административных правоотношений до настоящего времени не является в полной мере определенным», – отметила эксперт.
По ее мнению, примечание к ст. 2.4. КоАП, согласно которому лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившие административные правонарушения, несут административную ответственность как должностные лица, если Кодексом не установлено иное, все еще порождает правовую неопределенность в квалификации правонарушений с участием предпринимателя как субъекта нарушения по иным составам. «Данное постановление КС свидетельствует о необходимости законодателя задуматься о системном подходе в разделении понятий “должностное лицо” и “индивидуальный предприниматель” в целях эффективного правоприменения», – добавила Алина Емельянова.
По мнению адвоката АП г. Москвы Святослава Паца, постановление посвящено «лечению болезни» российского законодательства об административной ответственности в виде отсутствия кодифицированного нормативного правового акта, закрепляющего все составы административных проступков.
Он отметил, что надежды на то, что с принятием КоАП РФ закончится период, когда составы административных правонарушений были разбросаны по отдельным законодательным актам, а КоАП РСФСР выполнял (и то не всегда) лишь функцию Общей части Кодекса, не оправдались. «Законодатель по-прежнему плодит законы с нормами, устанавливающими публично-правовую ответственность карательного характера и даже порядок привлечения к ней», – пояснил адвокат. По его словам, в КоАП вносятся новые составы правонарушений в тех случаях, когда данные процессы не синхронизированы, в связи с чем формально (в рамках одного законодательного акта, например) возникают ситуации дублирования составов административных правонарушений и возможность двойного привлечения к ответственности за один и тот же проступок.
Святослав Пац считает, что в данном случае КС выявил коллизию отраслевого закона и КоАП и обязал законодателя ее устранить. Однако без подлинной кодификации законодательства об административных правонарушениях такие коллизии будут возникать и выявляться снова и снова, считает адвокат.
Генеральный директор юридической компании «Основа» Александр Митус также согласился с позицией КС: «Двойная ответственность за одно и то же правонарушение противоречит духу права; КС совершенно обоснованно встал на защиту основных принципов права».
По мнению эксперта, данный судебный акт наиболее интересен тем, что, несмотря на материальную незначительность вопроса (штрафы составили 300 и 500 руб.), высшая судебная инстанция рассмотрела его и дала судебной системе четкий сигнал о необходимости учитывать основы права при вынесении решения, а не руководствоваться формальным подходом.
В этой связи, предположил Александр Митус, постановление Суда может быть применимо в аналогичных ситуациях, когда административные наказания несправедливо дублируются. «Юристы получили в своем арсенале дополнительный инструмент в борьбе с такими ситуациями, – резюмировал он, – а с учетом того, что количество различных штрафов постоянно растет, полагаю, что подобных ситуаций может быть много».
