2 декабря Конституционный Суд вынес Постановление № 51-П, которым признал неконституционными нормы п. 1–4 ст. 21.1 и п. 7 ст. 22 Закона о госрегистрации юрлиц и ИП в той мере, в какой они служат основанием для признания ГСК недействующим и для его исключения из ЕГРЮЛ по формальным признакам.
Попытки обжаловать исключение из ЕГРЮЛ
13 ноября 2017 г. МИФНС № 46 по г. Москве исключила из ЕГРЮЛ гаражно-строительный кооператив «АВТОКОМП-1» ввиду отсутствия в течение года отчетности и движения денежных средств на банковском счете. При этом члены ГСК продолжали пользоваться гаражами, уплачивали членские взносы, которые шли на оплату электроэнергии и иные расходы. Владимир Тринько – член данного ГСК, не согласившись с позицией налогового органа, обратился с жалобой в УФНС по г. Москве, которая 23 ноября 2018 г. оставила требования заявителя без удовлетворения. Заместитель руководителя ФНС поддержал данное решение.
За защитой своих прав как члена кооператива Владимир Тринько обратился в АС г. Москвы, который решением от 27 сентября 2019 г. по делу № А40-109295/2019 отказался признать решения налоговых органов незаконными. Суд указал, что только наличие одновременно всех признаков, указанных в п. 1 ст. 21.1 Закона о госрегистрации юрлиц и ИП, является исчерпывающим основанием для исключения юридического лица из ЕГРЮЛ. Указанной статьей определены четкие критерии признания юридического лица фактически прекратившим свою деятельность, а соответственно, не допускают их произвольного применения, отметил суд. Суд подчеркнул, что налоговый орган не вправе проверять и устанавливать иные обстоятельства при рассмотрении вопроса об исключении юридического лица из ЕГРЮЛ.
Судами апелляционной и кассационной инстанций данное решение оставлено без изменений. Определением судьи ВС было отказано в передаче жалобы Владимира Тринько для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам. Как указали суды, регистрирующим органом соблюден порядок исключения юрлица из реестра, а Владимир Тринько не воспользовался своим правом и не заявил в установленный законом срок возражения касательно предстоящего исключения кооператива из ЕГРЮЛ.
Обращение в Конституционный Суд
Владимир Тринько обратился с жалобой в Конституционный Суд. Он указал, что в основу решений ФНС всех уровней, поддержанных судами, легли положения ст. 21.1 Закона о госрегистрации юрлиц и ИП, устанавливающие формальные основания для признания фактического прекращения деятельности ГСК, в совокупности с п. 7 ст. 22 Закона, дающими регистрирующему органу право ликвидировать юрлицо во внесудебном порядке.
В жалобе заявитель пояснил, что непредставление в течение последних 12 месяцев документов налоговой отчетности служит основанием для возможного привлечения НКО к налоговой ответственности, но не может быть признано достаточным для прекращения ее деятельности, притом что в силу действующего законодательства налоговые органы не вправе определять, прекратила ли НКО фактически осуществлять уставную деятельность.
По мнению заявителя, оспариваемые нормы, позволяя признать НКО прекратившей деятельность на основании формальных признаков – отсутствия банковских операций по счету и непредставления предусмотренной законодательством отчетности, ведут к лишению организации и ее членов имущества (гаражей и обслуживающей их инфраструктуры), чем ущемляются его конституционные права.
КС признал нормы неконституционными
Конституционный Суд, отметил, что Владимир Тринько фактически оспаривает конституционность спорных положений в той мере, в какой они служат основанием для признания недействующим лишь одного вида из числа предусмотренных ГК РФ организационно-правовых форм НКО, а именно ГСК. В связи с этим, принимая во внимание существенные различия в правовом статусе НКО, Суд ограничил предмет своего рассмотрения п. 1–4 ст. 21.1 и п. 7 ст. 22 Закона о госрегистрации юрлиц и ИП, вопросом об исключении из ЕГРЮЛ именно ГСК как недействующего юридического лица. В связи с этим он прекратил производство по делу в части проверки конституционности п. 5 ст. 21.1 закона.
Суд отметил, что федеральный законодатель, действуя в рамках предоставленных ему Конституцией полномочий, при определении правового положения юрлиц, включая ГСК, порядка их создания и прекращения, отношений участия в них и управления ими призван обеспечивать участникам этих отношений справедливое, отвечающее разумным ожиданиям граждан, потребностям рынка, социально-экономической ситуации в стране, не ущемляющее свободу экономической деятельности соотношение прав и обязанностей. Кроме того, законодателю необходимо предусматривать соразмерные нарушению обязанностей последствия на основе конституционно значимых принципов гражданского законодательства, добавил КС.
Он разъяснил, что оспариваемые заявителем нормы, предусматривающие упрощенный – внесудебный – порядок исключения из ЕГРЮЛ, устанавливают два условия, при которых юридическое лицо признается фактически прекратившим деятельность. К таким условиям относятся: непредставление в течение последних 12 месяцев, предшествующих моменту принятия регистрирующим органом соответствующего решения, документов отчетности, предусмотренных законодательством РФ о налогах и сборах, а также неосуществление операций хотя бы по одному банковскому счету.
Конституционный Суд напомнил, что ранее неоднократно обращался к вопросам, связанным с исключением юрлица из ЕГРЮЛ в порядке ст. 21.1 Закона № 129-ФЗ, и, в частности, указывал, что правовое регулирование, установленное данной нормой, направлено на обеспечение достоверности сведений, содержащихся в реестре, поддержание доверия к этим сведениям со стороны третьих лиц, предотвращение недобросовестного использования фактически недействующих юрлиц (постановления от 6 декабря 2011 г. № 26-П и от 21 мая 2021 г. № 20-П; определения от 17 января 2012 г. № 143-О-О; от 26 мая 2016 г. № 1033-О и др.).
Такое регулирование, пояснил КС, рассчитано на применение в отношении тех участников гражданского оборота, деятельность которых большей частью локализована в области имущественных взаимоотношений и для которых проведение (или непроведение) операций по банковским счетам, по общему правилу, может служить определяющим признаком при решении вопроса, является ли организация действующей.
Суд отметил, что правовое положение гаражного кооператива, права и обязанности его членов не определяются непосредственно Конституцией РФ. Они устанавливаются ГК РФ и Законом СССР от 26 мая 1988 г. № 8998-XI «О кооперации в СССР», который может применяться ограниченно – в части, не противоречащей нормам российского законодательства, указал КС. Между тем он подчеркнул, что ни Законом о потребительской кооперации, ни Законом о НКО правовой статус гаражного кооператива не регулируется.
КС обратил внимание, что для любой НКО, а значит, и для ГСК регулярные банковские операции не являются непременным проявлением его уставной деятельности, и потому неосуществление в течение последних 12 месяцев операций по одному банковскому счету не может расцениваться в качестве неопровержимого доказательства прекращения его деятельности. Как отметил суд, непредставление за это время документов налоговой отчетности хотя и может свидетельствовать о нарушениях закона и служить основанием для привлечения кооператива к налоговой ответственности, но не должно быть признано достаточным для исключения его из Единого государственного реестра юридических лиц.
Суд напомнил, что согласно действующему законодательству регистрирующие органы не имеют полномочий уведомлять кооператив о том, что ему грозит признание прекратившим деятельность, иначе как путем опубликования в органах печати, в которых публикуются данные о госрегистрации юрлица, своего решения о предстоящем его исключении из реестра. В такой ситуации они могут и не получить от фактически действующего кооператива своевременных возражений, пояснил КС. Он уточнил, что в отсутствие удобных способов информирования граждан о принятых регистрирующим органом решениях они не имеют возможности своевременно знакомиться с касающимися, как правило, коммерческих организаций публикациями.
Вместе с тем Конституционный Суд подчеркнул, что регистрация в качестве юрлица – обязательное условие легального существования НКО, включая ГСК, и без таковой его деятельность становится невозможной. Главным негативным последствием прекращения деятельности гаражного кооператива путем его исключения из ЕГРЮЛ является утрата права на земельный участок, предоставленный ему под постройку гаражей, что в дальнейшем может привести к сносу гаражей членов кооператива. При этом создание нового гаражного кооператива взамен исключенного из реестра не гарантирует восстановления утраченного права на земельный участок и возможности пользования гаражами. «Отсутствие у уполномоченных государственных органов обязанности информировать юридическое лицо о предстоящем исключении из реестра на основании рассматриваемых норм и эффективного механизма уведомления заинтересованных лиц об этом возлагает на членов гаражных кооперативов чрезмерные обязанности», – отмечается в постановлении.
КС указал, что поскольку ГСК представляет собой основанное на членстве добровольное объединение, как правило, именно граждан, то при его исключении из реестра пострадавшими и наиболее незащищенными становятся лица, которые не являются специалистами в сфере корпоративного управления. Стандарт должной осмотрительности, применяемый к ним в данном случае, по его мнению, явно завышен.
Суд разъяснил, что о несовершенстве рассматриваемого правового регулирования свидетельствует и противоречивая правоприменительная практика. Суды, отказывая в признании недействительными решений регистрирующих органов об исключении кооперативов из реестра, без полной и всесторонней оценки всех доводов участвующих в деле лиц, представленных ими доказательств лишь ссылаются на опубликование решений о предстоящем прекращении организаций и на возможность представления заинтересованными лицами возражений.
В то же время складывается и иной подход к проблеме административного прекращения недействующих лиц (как коммерческих, так и некоммерческих организаций), отметил КС. Так, в соответствии с позицией Экономколлегии ВС РФ (Определение от 23 марта 2021 г. № 305-ЭС20-16189) наличие признаков, названных в ст. 21.1 Закона № 129-ФЗ, само по себе не может быть безусловным основанием для исключения юрлица из ЕГРЮЛ, и такое решение может быть принято только при фактическом прекращении деятельности хозяйствующего субъекта. Эта правовая позиция в целях обеспечения единообразия судебной практики включена в Обзор судебной практики ВС РФ № 2 (2021), утвержденный Президиумом ВС РФ 30 июня 2021 г. (п. 24).
Таким образом, Конституционный Суд признал взаимосвязанные положения п. 1–4 ст. 21.1 и п. 7 ст. 22 Закона № 129-ФЗ не соответствующими Конституции в той мере, в какой они – по смыслу, придаваемому им судебным толкованием, – служат основанием для признания ГСК недействующим и для его исключения из ЕГРЮЛ по формальным признакам. Оспоренные положения не учитывают специфику ГСК как объединения граждан, специально предназначенного для обеспечения им возможности использовать имущество в личных целях, без активного участия в гражданском обороте, без осуществления приносящей доход деятельности и без профессионального управления организацией, указал КС.
Суд предписал, что федеральному законодателю следует определить механизм информирования налоговым органом гаражного кооператива и лица, действующего от его имени, о предстоящем исключении ГСК из ЕГРЮЛ и о возможности направить возражения против его ликвидации. Суд установил, что до вступления в силу указанных изменений судам следует применять взаимосвязанные оспоренные нормы с учетом правовых позиций, содержащихся в настоящем постановлении.
Также КС постановил пересмотреть правоприменительные решения по делу Владимира Тринько в установленном порядке.
Адвокаты прокомментировали позицию КС
Адвокат ММКА «Правовой советник», член Совета Фонда развития правовой культуры и правосознания Илья Мурылев отметил, что проблема, послужившая основанием для обращения в КС РФ, является достаточно распространенной среди юридических лиц всех форм, а не только ГСК. Дело в том, что регистрирующие органы имеют одностороннюю позицию относительно оснований для признания юрлица прекратившим деятельность: непредставление отчетностей и отсутствие операций по банковскому счету, пояснил адвокат.
Илья Мурылев полагает, что такой подход регистрирующего органа является недостаточным, поскольку коммерческие и некоммерческие организации при их создании ставят разные цели, на что и обратил внимание Конституционный Суд. «Постановление КС обращает внимание на несовершенство законодательства в этой части, а также противоречивую судебную практику относительно вопроса достаточности опубликования решений о предстоящем исключении организации из реестра», – указал адвокат.
Илья Мурылев отдельно подчеркнул позицию КС РФ о том, что члены кооператива не являются специалистами в сфере корпоративного управления и что стандарт должной осмотрительности, применяемый к ним, явно завышен. «Надеюсь, что такая позиция КС РФ законодательно отразится не только в отношении кооперативов, но и иных НКО, поскольку зачастую члены таких организаций не являются профессиональными управленцами, а, соответственно, это должно быть учтено в законодательстве», – выразил мнение адвокат. Он добавил, что позиция КС направлена на уход законодательной и правоприменительной практики от формального подхода при решении вопроса о наличии или отсутствия оснований для исключения организации из ЕГРЮЛ.
Адвокат, партнер, руководитель практики «Налоги» АБ «Андрей Городисский и партнеры» Валентин Моисеев подчеркнул, что внесудебный порядок исключения организации из ЕГРЮЛ как недействующей опирается на крайне формальные признаки: неподачу налоговой отчетности и отсутствие операций по счетам в течение 12 месяцев.
По мнению адвоката, данные признаки не имеют непосредственного отношения к реализации организациями (как коммерческими, так и некоммерческими) своих уставных задач и выбраны законодателем как разграничивающие «действующие» и «недействующие» организации, только исходя из удобства контроля со стороны налоговых органов, без учета реальных обстоятельств ведения деятельности. «Обилие споров по поводу применения соответствующей нормы, в том числе ставших поводом для разбирательства в Конституционном Суде, подтверждает формалистский подход законодателя и налоговых органов к данной проблеме», – отметил Валентин Моисеев.
Адвокат отметил вывод КС о том, что для НКО соответствие данным формальным требованиям и прохождение процедур, направленных против исключения из реестра, являются чрезмерно обременительными и потому не должны к ним применяться. «Данный вывод сам по себе представляется правильным и заслуживает поддержки, однако вызывает сожаление то обстоятельство, что в отношении коммерческих организаций Конституционный Суд признает обоснованным применение данной очевидно избыточной процедуры», – заключил Валентин Моисеев.
