20 января Конституционный Суд РФ вынес Постановление № 2-П по делу о проверке конституционности ряда норм Кодекса административного судопроизводства, регламентирующих порядок рассмотрения административных дел об оспаривании решения избирательной комиссии о регистрации кандидата в депутаты представительного органа публичной власти (кандидата на выборную должность).
Повод для обращения в КС
Кандидат-«самовыдвиженец» в депутаты Думы городского округа «Город Чита» седьмого созыва по одномандатному избирательному округу Людмила Тухта оспорила в суде решение избирательной комиссии от 24 июля 2019 г. Согласно спорному решению гражданка К., выдвинутая избирательным объединением в составе списка кандидатов, была зарегистрирована кандидатом в депутаты по тому же избирательному округу.
В обоснование административного иска Людмила Тухта сослалась на то, что К. не представила документ об учете поступления и расходования средств избирательного фонда кандидата. Ее представитель в судебном заседании от 6 августа 2019 г. добавил, что К. не представила документы, подтверждающие сведения об основном месте работы или службы, в ее заявлении о согласии баллотироваться был неверно указан адрес места жительства, а в сведениях о судимости кандидата отсутствовали наименования статей УК РФ, само название этого Кодекса было указано сокращенно. Кроме того, К. не представила сведений о дате погашения или снятия судимости.
Суд первой инстанции удовлетворил иск, признав справедливыми доводы о нарушении К. порядка оформления учета поступления и расходования средств избирательного фонда кандидата, о непредставлении сведений о судимости в предусмотренном законом объеме и документации, подтверждающей род деятельности кандидата в депутаты.
В дальнейшем апелляция отменила решение первой инстанции и отказала в удовлетворении иска, отметив, что непредставление надлежаще оформленного учета поступления и расходования средств избирательного фонда кандидата не могло повлечь отказ в его регистрации, а иные дополнительные основания для отмены решения избирательной комиссии были заявлены представителем истца за пределами пресекательного 10-дневного срока, закрепленного ч. 4 ст. 240 КАС РФ.
Поскольку Верховный Суд отказался рассматривать кассационные жалобы заявительницы и ее представителя, Людмила Тухта обратилась в Конституционный Суд. В жалобе она указала на неконституционность ч. 1 ст. 46, ч. 1 и 3 ст. 62, ч. 4 ст. 240 и ч. 1 ст. 308 КАС РФ.
По мнению заявительницы, спорные нормы не соответствуют Основному Закону государства в той мере, в какой по своему буквальному смыслу и по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, ограничивают право административного истца на дополнение либо изменение оснований административного иска по истечении 10 дней со дня принятия избирательной комиссией оспариваемого решения о регистрации кандидата в депутаты. Кроме того, они также допускают ограничение принципа активной роли суда при рассмотрении судами административных дел об оспаривании решений избирательных комиссий о регистрации кандидатов в депутаты.
Выводы Суда
После изучения материалов дела Конституционный Суд отметил, что предметом рассмотрения по нему являются ч. 1 ст. 46 и ч. 4 ст. 240 КАС РФ в той мере, в какой в соответствии с ними суд, рассматривая административное дело об оспаривании решения избирательной комиссии о регистрации кандидата в депутаты представительного органа публичной власти (кандидата на выборную должность), разрешает вопрос о рассмотрении дополнительных оснований административного иска, заявленных административным истцом после истечения 10-дневного срока обращения с иском.
Высшая судебная инстанция напомнила, что судебная защита избирательных прав в случае их нарушения должна быть доступной на всем протяжении избирательной кампании для всех избирателей, кандидатов в депутаты, политических партий и иных субъектов избирательных правоотношений. При этом законодатель обязан обеспечивать своевременность, компетентность и справедливость судебного разбирательства электоральных споров.
Как пояснил КС, согласно ч. 1 ст. 241 КАС РФ (в редакции, действовавшей до 31 июля 2020 г. и примененной в деле заявительницы), если иное не предусмотрено этим Кодексом, иск о защите избирательных прав, поступивший в суд в период избирательной кампании до дня голосования, должен быть рассмотрен и разрешен в течение 5 дней со дня его поступления, но не позднее дня, предшествующего дню голосования. Соответственно, иск, поступивший в день, предшествующий дню голосования, в день голосования или в день, следующий за днем голосования, рассматривается и разрешается немедленно. Если факты, содержащиеся в иске, требуют дополнительной проверки, он должен быть рассмотрен и разрешен не позднее чем через 10 дней после дня его подачи. Истечение этих сроков не влечет прекращения производства по делу, возбужденному по иску, поступившему в соответствии с требованиями ст. 240 КАС РФ, и не препятствует разрешению судами (включая суды вышестоящих инстанций) этого дела по существу.
«Законодательное установление сокращенных сроков судебного оспаривания отдельных видов решений избирательных комиссий, принимаемых в рамках избирательных кампаний, и сроков рассмотрения судом соответствующих заявлений предопределено строгими временными рамками избирательного процесса и необходимостью оперативного разрешения электоральных споров. На это ориентирует законодателя и Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств, закрепляющая, что при проведении справедливых выборов должно обеспечиваться быстрое и эффективное рассмотрение судами (иными уполномоченными органами) жалоб на нарушения избирательных прав и свобод граждан, кандидатов, политических партий (коалиций) во временных рамках соответствующих этапов избирательного процесса», – отмечено в постановлении Суда.
Конституционный Суд добавил, что изменение основания иска является распорядительным правом (действием) административного истца и может состоять в дополнении или изменении им ранее указанных обстоятельств, подтверждающих исковые требования, или в исключении отдельных из них. Оно предназначено для устранения упущений поданного им иска, а также для учета обстоятельств, которые были выявлены в период рассмотрения административного дела судом первой инстанции.
«Право административного истца, являющегося кандидатом в депутаты (на выборную должность), изменить основание иска об оспаривании решения избирательной комиссии о регистрации другого кандидата значимо, кроме прочего, потому, что ряд доказательств по делу, от которых зависит содержание исковых требований, зачастую могут находиться у административного ответчика – избирательной комиссии, а также у уполномоченных органов и должностных лиц. Такие доказательства могут стать предметом судебного разбирательства и причиной изменения (дополнения) административным истцом основания его искового заявления после их истребования судом (ст. 63 КАС РФ)», – подчеркнул КС.
При этом Суд отметил, что сложившаяся судебная практика (к которой относятся и судебные акты по делу заявительницы) исходит из того, что если ходатайство административного истца об изменении основания иска об отмене решения избирательной комиссии о регистрации кандидата заявлено в ходе рассмотрения судом первой инстанции данного дела после истечения установленного ч. 4 ст. 240 КАС срока, то административный иск не может быть удовлетворен по измененным (дополнительным) основаниям.
Соответственно, толкование в судебной практике положений ч. 1 ст. 46 и ч. 4 ст. 240 КАС как исключающих возможность рассмотрения судом измененных (дополнительных) оснований для отмены решения избирательной комиссии о регистрации кандидата в депутаты (на выборную должность) с момента истечения установленного срока подачи иска означает фактический пересмотр введенного законом срока осуществления административным истцом права на изменение (дополнение) основания иска. В силу такого толкования и с учетом соотношения во времени закрепленных КАС сроков подачи административного иска и его рассмотрения судом административный истец может оказаться лишенным права на изменение оснований иска еще до того, как суд приступит к рассмотрению дела по существу, и даже до того, как суд примет это исковое заявление к рассмотрению. Между тем право на судебную защиту включает в себя не только право на обращение в суд, но и возможность эффективно пользоваться теми полномочиями стороны, которые дает ей процессуальное законодательство.
Таким образом, КС признал спорные нормы соответствующими Конституции РФ, так как они не могут расцениваться как исключающие право административного истца после истечения срока, установленного ч. 4 ст. 240 Кодекса, изменить (дополнить) основания административного иска до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение по существу в суде первой инстанции дела об оспаривании решения избирательной комиссии о регистрации кандидата в депутаты представительного органа публичной власти. Эти законоположения нельзя рассматривать как исключающие возможность удовлетворения судом административного иска по данным измененным (дополнительным) основаниям. При этом суд не лишен возможности при выдвижении административным истцом дополнительных оснований административного иска принять во внимание их правовую обоснованность и подтвержденность допустимыми и относимыми доказательствами и – с учетом этого, а также временных рамок избирательного процесса и необходимости оперативного разрешения дела – решить вопрос о необходимости истребования доказательств.
Конституционный Суд также отказался пересматривать дело заявительницы ввиду завершения избирательных правоотношений и не выявил в рассматриваемом случае возможность применения компенсаторных механизмов.
Представители заявительницы прокомментировали постановление
В комментарии «АГ» адвокат АП Новосибирской области Светлана Тестова и директор юридического агентства «Антикризисный центр» Сергей Подъяпольский, которые представляли интересы Людмилы Тухты в судах различных инстанций, а также в Конституционном Суде, пояснили мотивы обращения. «Кандидаты и избирательные объединения вправе оспаривать решения избирательных комиссий о регистрации других кандидатов и избирательных объединений. Основания связаны, главным образом, с неправильным оформлением документов, которые находятся в избирательных комиссиях, являющихся административными ответчиками по делам этой категории», – указали они.
Юристы заметили, что возможности досудебного ознакомления с документами оппонентов ограничены: «Кандидат или избирательное объединение вправе назначить члена комиссии с правом совещательного голоса, который имеет право знакомиться с документами. Закон не указывает точного срока, в который документы должны быть представлены, препятствует получению копий большинства документов и при этом не устанавливает порядка ознакомления с ними. Более того, принимаются подзаконные акты, которые затягивают сроки представления документов, запрещают не только фотографировать, но и делать заметки в ходе ознакомления и даже одновременно просматривать два документа, сравнивая их содержимое».
Светлана Тестова и Сергей Подъяпольский добавили, что практикующие электоральные юристы не раз сталкивались с ситуацией, знакомой многим адвокатам, практикующим по уголовным делам: «Если до суда указать следователю на допущенные нарушения, то, скорее всего, они будут исправлены, возможно, даже путем замены документов. И если у адвоката в этой ситуации могут остаться “на память” хотя бы фотографии, то электоральному юристу фотографировать запрещено».
«При этом за последние 2-3 года сформировалась судебная практика, препятствующая административным истцам изменять основания исковых требований. Представьте себе: на столе у судьи лежат документы, из которых следует, что кандидат зарегистрирован незаконно. Но суд на это говорит: вы не вправе изменить основания административного иска, ведь с момента принятия решения прошло больше десяти дней. Что это, электоральный гуманизм? Но почему при одних и тех же нарушениях одним кандидатам отказывают в регистрации, а других регистрируют, а суд при этом превращается в статиста? Кто контролирует комиссию, тот контролирует суд? А как же закрепленный в КАС РФ принцип активной роли суда?» – задались они вопросами.
Представители Людмилы Тухта особо отметили позицию КС о том, что изменение оснований административного иска допустимо до принятия решения судом первой инстанции: «Это значит, что право на изменение оснований иска не ограничено 10 днями со дня принятия решения. Вместе с тем жаль, что в мотивировочную часть постановления не вошли наши аргументы, касающиеся активной роли суда. Видимо, эта проблематика требует углубленной проработки. Кроме того, остаются вопросы в части порядка истребования доказательств. Тем не менее в целом результат достигнут. Принятое постановление КС РФ должно сделать выборы более конкурентными»
Эксперты «АГ» прокомментировали выводы КС
Юрист юридической фирмы «Борениус» Артем Берлин отметил, что Конституционный Суд рассмотрел очень оригинальную грань проблемы индивидуализации иска. «Как известно, тождество иска предопределяется совокупностью его предмета и основания; срок обращения в суд прерывается в момент предъявления иска; истец вправе до принятия итогового судебного акта изменить предмет или основание иска (но не оба элемента одновременно). Об исковой давности Пленум Верховного Суда РФ высказывался в том смысле, что последующее изменение истцом обстоятельств, на которых он основывает свои требования (т.е. основания иска), не влияет на течение давности – истец продолжает защищать тот же интерес (п. 14 Постановления Пленума ВС от 29 сентября 2015 г. № 43)», – пояснил он.
По словам эксперта, между тем применительно к избирательным спорам в практике сложился иной подход: изменение основания иска допускается лишь в пределах сокращенного 10-дневного срока обращения в суд. «Как отметил Конституционный Суд, тем самым право на изменение иска оказывается фактически выхолощено, ведь зачастую этот срок истекает еще до принятия заявления к рассмотрения. КС, на мой взгляд, справедливо указал, что право на судебную защиту включает в себя не только право на обращение в суд, но и возможность эффективно пользоваться своими распорядительными полномочиями постольку, поскольку защищаемый интерес лица остается неизменным (в рассмотренном деле – снятие конкурирующего кандидата с выборов), изменение оснований иска должно допускаться судом без постановки вопроса о сроке», – заключил Артем Берлин.
Адвокат АП г. Санкт-Петербурга Антон Лебедев заметил, что хотя постановление по своей сути не указывает на противоречие Конституции положений ст. 46 и 240 КАС, фактически Суд допускает возможность дополнения обжалуемой нормы требованиями по административному иску и указывает на необходимость объективного рассмотрения дополнительных оснований такого иска.
«Совершенно справедливо было отмечено то, что дополнительные основания для оспаривания могут появиться в процессе рассмотрения дела, в результате сбора дополнительных материалов. Применение к ним сокращенного срока обжалования может не позволить вынести на обсуждение суда реальные нарушения, выявленные за пределами сокращенного срока», – резюмировал Антон Лебедев.
