27 мая Конституционный Суд вынес Постановление № 23-П по делу о проверке конституционности п. 6 ч. 1 ст. 44, ч. 1 и 3 ст. 47 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ, регламентирующих порядок официального опубликования (обнародования) нормативных правовых актов муниципалитетов.
Повод для обращения в КС и позиция заявителя
Бывший муниципальный служащий Юрий Ефремов обратился в Орловский областной суд с административным иском об оспаривании двух положений муниципального нормативного правового акта. Согласно НПА решение Свердловского районного Совета народных депутатов от 27 сентября 2018 г. № 18/136 о перерасчете пенсий за выслугу лет вступало в законную силу с момента его официального обнародования и распространяло свое действие на всех получателей такой пенсии. В результате перерасчета размер получаемой Ефремовым пенсии уменьшился в 10 раз и составил 3,4 тыс. руб. Поводом для обжалования решения Совета послужило то, что оно не было опубликовано официально в газете Свердловского района «Сельская новь», вопреки положениям Закона об общих принципах организации местного самоуправления и Конституции.
Суды трех инстанций удовлетворили требования частично, признав недействующим п. 3 обжалуемого НПА в части слов «со дня вступления настоящего решения в силу», поскольку региональным законодательством предусмотрен перерасчет пенсии за выслугу лет в случае изменения порядка ее исчисления с первого числа месяца, следующего за месяцем такого изменения.
В остальной части иска было отказано в связи с тем, что спорный НПА был обнародован на стенде в читальном зале местной библиотеки, а также размещен на официальном сайте администрации Свердловского района и заинтересованные лица имели возможность ознакомиться с его содержанием. Отсутствие публикации акта в периодическом печатном издании «Сельская новь», подчеркнули суды, было обусловлено ограниченными бюджетными возможностями муниципального образования.
Считая официальное опубликование такого рода актов обязательным, Юрий Ефремов вновь обратился в суд с административным иском о признании частично недействующими ряда положений Устава Свердловского района Орловской области. Согласно оспариваемым нормам муниципальные НПА, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, в течение 7 дней с момента их подписания подлежат официальному опубликованию (обнародованию) и вступают в силу после этого. Под официальным опубликованием муниципального правового акта считается первая публикация его полного текста в газете Свердловского района «Сельская новь», для его официального опубликования (обнародования) органы местного самоуправления также вправе использовать сетевое издание. В свою очередь, обнародование муниципального правового акта происходит путем его размещения на информационных стендах в здании администрации Свердловского района и размещения в Свердловской центральной районной библиотеке в течение 7 дней со дня его принятия, причем продолжительность размещения не может быть менее 10 дней.
Суды отказали в удовлетворении иска со ссылкой на то, что положения Устава не противоречат нормам Закона об общих принципах организации местного самоуправления, поэтому прав и законных интересов заявителя не нарушают.
В жалобе в Конституционный Суд Юрий Ефремов указал, что оспариваемые им законоположения позволяют органам местного самоуправления не публиковать официально для всеобщего сведения муниципальные НПА, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, а потому не соответствуют Основному Закону государства.
КС не нашел несоответствия оспариваемых норм Конституции
Конституционный Суд напомнил, что конкретный порядок официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан; исключение составляют акты или их отдельные положения, содержащие сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
Вместе с тем, подчеркнул КС, использование в этом законе понятия «обнародование», которое не тождественно термину «официальное опубликование», позволяет органам местного самоуправления и судам расценивать обнародование муниципального НПА, затрагивающего права, свободы и обязанности человека и гражданина, способом, отличным от официального опубликования в периодическом печатном издании, в качестве достаточного условия для вступления этого акта в силу. Аналогичного подхода, заметил Суд, придерживается и Пленум ВС РФ в своем Постановлении от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».
Конституционный Суд пояснил, что оспариваемые нормы, обязывая муниципальные образования в своих уставах определить порядок официального опубликования (обнародования) муниципальных НПА, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, не предполагают вступления таких актов в силу без их официального опубликования и при этом наделяют муниципальные образования полномочием самостоятельно предусмотреть в интересах граждан наряду с порядком официального опубликования таких документов дополнительные способы их обнародования. «Для муниципальных образований, с учетом в том числе их многообразия, в силу объективных, в частности финансовых, причин, могут быть затруднительны учреждение печатного средства массовой информации, обеспечение достаточного тиража печатного издания, где публикуются муниципальные нормативные правовые акты, а также его распространение на территории муниципального образования», – отмечено в постановлении.
В связи с этим Конституционный Суд признал оспариваемые нормы не противоречащими Конституции, однако рекомендовал федеральному законодателю в кратчайшие сроки урегулировать вопросы использования для официального опубликования муниципальных НПА возможностей современного информационного пространства. В частности, отметил КС, для таких целей федеральный законодатель может решить вопрос об упрощенном механизме признания за официальными сайтами органов публичной власти статуса официального сетевого издания.
Суд добавил, что федеральные и региональные органы госвласти должны оказывать содействие муниципальным образованиям, ресурсы которых ограничены, в обеспечении официального опубликования муниципальных НПА. В свою очередь органы местного самоуправления обязаны не позднее чем через два года с момента вступления в силу этого судебного акта скорректировать уставы муниципальных образований. Муниципальные НПА, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступившие в силу на момент вступления в силу Постановления № 23-П и в течение двух лет после его вступления в силу (но не позднее внесения изменений в устав муниципального образования) и обнародованные без их официального опубликования в порядке, установленном уставом муниципального образования, признаются действующими с момента их первоначального обнародования.
«Данные акты могут быть признаны судами недействующими по мотиву нарушения порядка их опубликования, только если будет установлено, что населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивают данные акты, не была обеспечена возможность ознакомиться с их содержанием, а муниципальные нормативные правовые акты, которые вступят в силу в течение двух лет после вступления настоящего постановления в силу, – также в случае, если на момент вступления настоящего постановления в силу в муниципальном образовании определен источник официального опубликования муниципальных правовых актов, но они в нем не опубликованы», – подчеркнул Конституционный Суд и распорядился пересмотреть второе судебное разбирательство по делу заявителя.
Эксперты «АГ» высоко оценили выводы КС
Адвокат АП Архангельской области, к.ю.н. Владимир Цвиль отметил, что в условиях презумпции знания закона важно обеспечить максимальную доступность нормативного материала. «В решении этой проблемы постановление КС РФ имеет важное значение, поскольку в нем перед законодателем и судебной властью ставится на вид различие обнародования и официального опубликования нормативных актов. Соотношение этих категорий заключается в том, что обнародование закона (цель) достигается его официальным опубликованием (средство, способ), притом что качественные характеристики опубликования (реальная доступность для широкого круга лиц, информативность и удобство пользования информацией) являются ключевым вопросом, обусловливающим действие закона», – пояснил он.
По словам эксперта, стоит согласиться с выводами Суда о том, что в условиях современного развития информационной системы опубликование в официальном сетевом издании может являться достаточным и эффективным средством обнародования нормативных актов. «При нормативной конкретизации этого вывода в контексте официального опубликования муниципальных правовых актов законодатель имеет достаточный выбор вариантов, но, скорее всего, законодатель пойдет по рекомендованному КС пути, упростив механизм признания за официальными сайтами органов публичной власти статуса официального сетевого издания», – убежден адвокат.
Владимир Цвиль добавил, что проблема обнародования нормативных актов шире, чем сама по себе возможность официального опубликования текстов нормативных актов в интернете. «Проблема также состоит в качественном уровне информативности и удобства пользования соответствующими электронными ресурсами. В современных информационных условиях и при быстро меняющемся законодательстве опубликование нормативных актов посредством электронных ресурсов должно выражаться не только в первичном опубликовании их текстов, но и в доступном (простом, понятном и свободном) пользовании актуальной редакцией нормативного акта, а также в удобном системном поиске нормативного регулирования в нужный для каждого субъекта момент», – подчеркнул он.
Главный научный сотрудник Центра исследований проблем территориального управления и самоуправления Московского государственного областного университета, д.ю.н. Александр Чертков считает, что Конституционный Суд дал федеральному законодателю мягкую рекомендацию урегулировать вопросы официального опубликования муниципальных нормативных правовых актов в условиях цифровизации. «Ясно, что проблема все же существует, несмотря на признание всех норм законов соответствующими Конституции. Основная идея правовой позиции Суда связана с упрощением признания за официальными сайтами органов публичной власти статуса официального сетевого издания для целей официального опубликования муниципальных правовых актов. Не только “бумага”, но и “цифра” становится официальным источником», – заметил он.
По словам эксперта, такое решение давно напрашивалось, так как фактически все юристы давно пользуются либо правовыми информационными системами, либо официальными сайтами для получения правовой информации, а не Собранием законодательства РФ и уж тем более не газетами типа «Сельская новь». «И это фактическое положение вещей должно обрести юридическое оформление. Другое дело, что конкретный заявитель, особенно если он почтенного возраста, мог так и “не войти” в цифровую эпоху. Для таких граждан важно обнародование “в читальном зале библиотеки” и подобными способами. Важно, чтобы суды об этом не забывали. Бумажные издания нормативных актов неизбежно уйдут в прошлое, но пока есть “не цифровые” граждане, государству необходимо искать компромисс между цифровизацией и бюджетной экономией на бумажных изданиях, с одной стороны, и необходимостью донести правовые нормы до заинтересованных лиц – с другой стороны. Рассматриваемое решение Конституционного Суда как раз нацелено на поиск такого компромисса», – резюмировал Александр Чертков.
