9 ноября Конституционный Суд вынес Постановление № 47-П/2021, в котором указал на необходимость внесения изменений в ч. 1 ст. 13.21 КоАП РФ, которая нарушает конституционные права соучредителя СМИ.
Привлечение к административной ответственности
Елена Заболоцкая входила в состав соучредителей научно-технического журнала наряду с В. и С. Данный журнал, учрежденный в 1974 г., был зарегистрирован 14 апреля 2011 г. Роскомнадзором как периодическое печатное издание и выходил до февраля 2020 г. В настоящее время журнал существует как сетевое издание.
1 июля 2019 г. Роскомнадзор составил протокол об административном правонарушении по ч. 1 ст. 13.21 КоАП в отношении Елены Заболоцкой как учредителя журнала. Поводом послужило то, что в запись о регистрации журнала на дату проверки не были внесены сведения об изменении состава его соучредителей после смерти одного из них в январе 2016 г.
Постановлением мирового судьи судебного участка № 226 района Чертаново Южное г. Москвы от 24 июля 2019 г. Елена Заболоцкая была привлечена к административной ответственности в виде штрафа. В постановлении отмечалось, что она не осуществила перерегистрацию СМИ после смерти одного из учредителей, нарушив этим ст. 11 Закона о СМИ. Решение мирового судьи оставлено в силе судами апелляционной и кассационной инстанций (решение Чертановского районного суда г. Москвы от 1 октября 2019 г. и постановление Второго кассационного суда общей юрисдикции от 3 июня 2020 г.).
Впоследствии Елена Заболоцкая вновь привлекалась к административной ответственности в виде штрафа по фактам изготовления иных номеров журнала, в запись о регистрации которого не были внесены сведения об изменении состава соучредителей. При этом арбитражный суд, Суд по интеллектуальным правам и Верховный Суд (дело А40-126361/2017) решили, что отсутствие перерегистрации не является препятствием для изготовления и распространения журнала и права заявительницы при этом не нарушены.
Обращение в Конституционный Суд
В жалобе в КС Елена Заболоцкая указала, что перерегистрация журнала является добровольным актом, как и заключение договора с редактором и редакцией. При этом свобода заключения договора является элементом конституционного права гражданина и находится под защитой ст. 421 ГК РФ. Заявитель отметила, что законодательством не установлены сроки проведения перерегистрации и, соответственно, наказания за нарушения сроков не предусмотрено.
Елена Заболоцкая в жалобе пояснила, что, несмотря на ее просьбу, мировыми судьями не применялось наказание в виде конфискации предмета административного правонарушения (тиража журнала). «Только арест и последующая конфискация тиража могли бы пресечь дальнейшие незаконные действия “редактора”, но сотрудники Роскомнадзора отказывались применять действенные меры», – отмечала заявительница. Она указала, что ст. 13.21 КоАП применялась Роскомнадзором выборочно и наказанию подвергались не лица, изготавливающие и распространяющие печатное издание, а соучредитель, не признающий легитимность редакции или издателя.
Также Елена Заболоцкая подчеркнула, что при рассмотрении дел она просила признать протоколы об административном правонарушении незаконными, поскольку журнал издается и распространяется без ее согласия неизвестными ей гражданами. В подтверждение данного обстоятельства заявительница указала, что она пыталась через суд добиться запрета на изготовление и распространение журнала, однако ей в этом было отказано.
Елена Заболоцкая обратила внимание на то, что ее привлекают к ответственности за чужие деяния, вынуждая либо отказаться от прав учредителя, либо принудительно подписать договор с редакцией. По ее мнению, толкование ч. 1 ст. 13.21 КоАП судами и контролирующим органом позволяет виновным лицам издавать журнал, ставя в неравные условия стороны: первые оплачивали бы штраф из полученной прибыли, но учредитель платит деньги из личных средств.
Таким образом, она просила признать спорную норму неконституционной в той мере, в какой по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, она предусматривает административную ответственность учредителя СМИ за изготовление или распространение продукции СМИ, в запись о регистрации которого не внесены изменения, касающиеся состава соучредителей. Вместе с тем в силу законодательства о СМИ учредитель не имеет возможности препятствовать редакции и издателю в совершении указанных действий. Кроме того, заявительница просила отменить вынесенные по ее делу судебные решения.
КС проанализировал оспариваемую норму
Конституционный Суд напомнил, что меры административной ответственности и правила их применения должны не только отвечать характеру правонарушения, его опасности для защищаемых законом ценностей, но и обеспечивать учет причин и условий его совершения, личности правонарушителя и степени его вины (постановления КС РФ от 14 ноября 2019 г. № 35-П, от 27 февраля 2020 г. № 10-П, от 16 октября 2020 г. № 42-П и др.)
Суд указал, что, в силу того что СМИ, будучи формой периодического распространения информации, само по себе не может иметь каких-либо прав и нести обязанности, в том числе обязанность по внесению изменений в запись о его регистрации, законодатель возложил данную обязанность на его учредителей (ст. 8 и 11 Закона о СМИ). Ввиду этого с заявлением в Роскомнадзор о регистрации или о внесении изменений в запись о регистрации обращаются учредители СМИ.
КС отметил, что перечень документов, прилагаемых к заявлению, определен распоряжением Правительства РФ от 6 октября 2011 г. № 1752-р. Сроки же и последовательность административных процедур, проводимых Роскомнадзором, его территориальными органами и должностными лицами при регистрации СМИ и внесении изменений в запись о регистрации, определены его приказом от 17 мая 2019 г. № 100. КС напомнил, что Роскомнадзор также ведет реестр зарегистрированных СМИ по правилам, установленным его приказом от 21 ноября 2011 г. № 1036.
Конституционный Суд разъяснил, что в системе действующего регулирования изменение состава соучредителей СМИ может выражаться во введении в их число нового учредителя или учредителей либо в выходе (выбытии в связи со смертью либо в силу иных обстоятельств) учредителя или учредителей из числа соучредителей. Законом о СМИ, уставом редакции СМИ, договором или иным соглашением соучредителей может быть предусмотрено, что после смерти учредителя его права и обязанности никому не передаются, либо переходят к кому-либо из оставшихся учредителей, либо передаются иному лицу.
Конституционный Суд, ссылаясь на постановление Суда по интеллектуальным правам от 6 декабря 2019 г. с участием Елены Заболоцкой, указал, что применительно к изменению состава соучредителей в связи со смертью кого-либо из них сам факт смерти не является основанием для внесения соответствующего изменения в запись о регистрации СМИ. Вместе с тем КС подчеркнул, что данный факт влечет обязанность оставшихся соучредителей определить в соответствии с действующим регулированием окончательный вид произошедшего изменения состава соучредителей и известить об этом уполномоченный орган Роскомнадзора (ст. 7, 8, 10, 11, 18 и 22 Закона о СМИ; п. 2, 3 и 5 Административного регламента, утвержденного приказом Роскомнадзора от 17 мая 2019 г. № 100). Суд подтвердил, что неисполнение оставшимися соучредителями названной обязанности, притом что в период ее неисполнения осуществляется изготовление или распространение продукции СМИ, может влечь для них административную ответственность по ч. 1 ст. 13.21 КоАП.
Как заметил КС, конкретное дело Елены Заболоцкой показывает, что оспариваемое ею законоположение может быть интерпретировано как позволяющее привлечь к административной ответственности соучредителя на основании одного лишь факта изготовления или распространения продукции СМИ, в запись о регистрации которого не внесены сведения об изменении состава соучредителей, – без учета действий (бездействия), предпринятых как этим, так и иными соучредителями для исполнения соответствующей обязанности.
«Возложенная на соучредителей обязанность по внесению изменений в запись о регистрации СМИ, вызванных смертью кого-либо из них, предполагает установление достаточного срока (и правил его исчисления) для ее надлежащего исполнения. Однако ни оспариваемое законоположение, ни законодательство о СМИ не предусматривают соответствующего регулирования», – указал КС. Он заметил, что правила первичной регистрации СМИ, определенные ст. 8 и 9 Закона о СМИ, а также приказами Роскомнадзора от 21 ноября 2011 г. № 1036 и от 17 мая 2019 г. № 100, не закрепляют срок, который мог бы использоваться по аналогии в качестве срока исполнения оставшимися соучредителями упомянутой обязанности.
КС разъяснил, что в соответствии с ч. 4 ст. 15 Закона о СМИ в случае смерти лица, которое является учредителем СМИ, права и обязанности которого не перешли к редакции, регистрация СМИ утрачивает силу, а регистрирующий орган вносит в реестр соответствующую запись по истечении года с момента установления факта смерти. Однако такое предписание применимо лишь к случаю смерти единственного учредителя.
На основании изложенного Суд указал, что ч. 1 ст. 13.21 КоАП не отвечает общеправовому критерию определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, а потому противоречит принципам юридической ответственности и требованиям Конституции. В связи с этим он предписал, что федеральному законодателю надлежит внести в действующее правовое регулирование надлежащие изменения, вытекающие из настоящего постановления.
Суд установил, что до вступления в силу соответствующих изменений допускается применение спорной нормы, но привлечение к ответственности возможно не ранее чем по истечении разумного срока с момента, когда о смерти учредителя стало известно или должно было стать известно привлекаемому к ответственности соучредителю, и при обязательном учете действий (бездействия) как этого, так и иных соучредителей средства массовой информации, предпринятых ими для исполнения данной обязанности.
Правоприменительные решения по делу Елены Заболоцкой, вынесенные на основании ч. 1 ст. 13.21 КоАП, КС постановил пересмотреть в установленном порядке.
Эксперты оценили выводы КС
Адвокат АК «Аснис и партнеры» Кира Корума указала, что КС РФ в данном постановлении напомнил о принципах юридической ответственности, а именно о справедливом наказании виновного, а также о принципе законности: «Привлечение к ответственности, а в данном случае к административной ответственности, может быть только при точном и неуклонном исполнении требований закона».
По словам эксперта, Закон о СМИ в действующей редакции и ч. 1 ст. 13.21 КоАП РФ допускают привлечение к ответственности лица за действия/бездействие третьих лиц, на которых оно не может оказать никакого влияния, что противоречит принципу наказания виновного. «Выявленные пробелы в Законе о СМИ не получилось преодолеть правоприменительной практикой, как показало дело Заболоцкой. Требуется устранение этих пробелов, в связи с чем КС РФ и дал указание законодателю изменить действующее правовое регулирование», – прокомментировала она.
Адвокат считает, что Конституционный Суд справедливо сам установил временное правовое регулирование, разъяснив правила применения оспариваемой нормы до принятия нормативного акта законодателем и устранения выявленного пробела в Законе о СМИ. «Привлечение учредителя СМИ к ответственности на основании ч. 1 ст. 13.21 КоАП возможно при обязательном учете действий этого и других учредителей», – заключила Кира Корума.
Как отметила юрист практики разрешения споров Lidings Эллина Изоткина, Конституционный Суд подчеркнул, что само по себе СМИ не может иметь какие-либо права и нести обязанности, в связи с чем вся ответственность за подачу или неподачу заявлений и передачу информации в Роскомнадзор ложится на учредителей. Именно эта дихотомия и вызвала пробел в Законе о СМИ, из-за которого один из соучредителей может быть фактически привлечен к административной ответственности за действия (бездействие) другого.
«Оспариваемая норма не только неконституционна, но и буквально ставит учредителей СМИ в менее выгодное положение по сравнению с любым из участников коммерческой организации», – выразила мнение Эллина Изоткина. Корпоративное законодательство предусматривает ряд работающих и живых норм, которые позволяют последовательно разрешить ситуации «дэдлока», пояснила эксперт. В то же самое время Закон о СМИ, напротив, такую ситуацию не только создает, но и не представляет оснований для ее урегулирования, считает она.
По мнению Эллины Изоткиной, позиция Конституционного Суда является логичной, обоснованной и направленной не только на устранение неконституционных положений, содержащихся в законодательстве о СМИ, но и на их унификацию с действующими положениями законодательства о юридических лицах.
Медиаюрист, руководитель проекта «Право в сети» Маргарита Ледовских считает, что постановление КС РФ, безусловно, актуально для СМИ, у которых несколько учредителей. Эксперт пояснила, что для научных СМИ оно особенно важно, поскольку у них, как правило, много учредителей, некоторые из которых или изначально включены в учредители номинально, или с течением времени утратили интерес к деятельности этого СМИ, соответственно, не считают необходимым тратить свое время и силы на прохождение каких-то процедур в Роскомнадзоре.
«Проблема действительно существует, и я сталкивалась с ней в своей профессиональной деятельности, когда проходила с клиентами “все круги ада”, чтобы заполучить на заявление в Роскомнадзор подпись другого учредителя СМИ, а также документы от него, чтобы сформировать в соответствии с законодательством пакет документов для внесения изменений в реестр», – поделилась Маргарита Ледовских.
По мнению эксперта, проблема шире, чем кажется, поскольку она связана не только с необходимостью внесения изменений в запись о регистрации СМИ в случае смерти кого-либо из учредителей и наложением штрафа за это. Маргарита Ледовских рассказала, что подобные ситуации случаются при ликвидации юрлица – учредителя СМИ или при необходимости внесения изменений в реестр по другим причинам, например когда научные СМИ должны добавить английский язык как язык, используемый в издании. «Меня радует постановление Конституционного Суда, поскольку не должно быть ситуаций, когда существуют пробелы и неопределенности в законодательстве, а они не просто существуют, а порождают наложение штрафов», – резюмировала Маргарита Ледовских.
Редакции «АГ» не удалось оперативно получить комментарий адвоката Владислава Регалина, представлявшего интересы Елены Заболоцкой в Конституционном Суде.
