Конституционный Суд опубликовал Постановление № 19-П от 17 мая, которым признал неконституционными нормы, позволяющие привлечь организатора серии одиночных пикетов к ответственности за организацию несогласованного массового мероприятия.
Привлечение к административной ответственности
С 3 по 26 февраля 2020 г. Ирина Никифорова провела перед зданием Кабинета министров Республики Татарстан серию одиночных пикетов против строительства мусоросжигательного завода.
При этом Ирина Никифорова опубликовала в соцсети посты, в которых предлагала всем желающим провести одиночный пикет в определенные даты. Она отмечала, что для признания пикета одиночным в нем должен принимать участие лишь один человек, и подчеркивала, что только в этом случае не требуется согласование с органами власти и за его проведение лицо не может быть привлечено к административной ответственности.
В итоге в пикетировании приняли участие порядка 25 человек. Временной промежуток между одиночными пикетами был равен 22-24 часам. Активисты держали в руках плакаты, заказанные Ириной Никифоровой в типографии. Ни один из участников не был задержан либо привлечен к административной ответственности.
Однако 18 марта 2020 г. в отношении Ирины Никифоровой был составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 20.2 КоАП. Согласно протоколу активистка организовала не согласованное с Исполнительным комитетом г. Казани публичное мероприятие. В тот же день постановлением судьи Вахитовского районного суда Ирина Никифорова была признана виновной в организации массового публичного мероприятия без подачи уведомления в соответствии ч. 1.1 ст. 7 Закона о публичных мероприятиях. Ей было назначено наказание в виде обязательных работ сроком на 30 часов. Верховный Суд Республики Татарстан и Шестой кассационный суд общей юрисдикции оставили постановление в силе.
Обращение в КС
В жалобе в Конституционный Суд (имеется у «АГ») Ирина Никифорова указала, что ранее КС выявлял конституционно-правовой смысл ч. 1.1 ст. 7 Закона о публичных мероприятиях. В Постановлении от 14 февраля 2013 г. № 4-П Суд подтвердил конституционность квалификации в качестве единого публичного мероприятия совокупности одиночных пикетов, проводимых одновременно на расстоянии друг от друга и объединенных единством организации и целей. Однако жалоба затрагивает проблему применения нормы к одиночным пикетам, объединенным единым замыслом и общей организацией, но проводимых в разное время.
Ирина Никифорова отметила, что главной причиной, оправдывающей общее требование об уведомлении, является необходимость принятия органами власти разумных и адекватных мер для поддержания общественного порядка при проведении мирного собрания. Такая необходимость возникает из-за скопления людей в одном месте, что само по себе может повлечь нарушение общественного порядка.
В особом мнении к Постановлению КС № 4-П судья Сергей Казанцев указал, что одиночное пикетирование является самой безопасной формой публичного мероприятия. Именно потому, что такое мероприятие не представляет реальной угрозы ни для общественного порядка, ни для безопасности государства, не создает серьезной опасности для здоровья, имущества и нравственности граждан, не препятствует свободе передвижения третьих лиц, оно не требует уведомления.
В жалобе отмечалось, что, несмотря на отсутствие общественной опасности при проведении одиночного пикетирования в 2012 г. ст. 7 Закона о публичных мероприятиях была дополнена ч. 1.1, ограничившей право на одиночный пикет. Тогда Конституционный Суд отметил, что она введена для борьбы со злоупотреблением правом, а именно с целью воспрепятствования тому, чтобы под видом нескольких одиночных пикетов проводилась коллективная публичная акция, требующая предварительного уведомления.
Из этого следует, во-первых, что скопление некоторого количества людей в одном месте и следующая из этого потенциальная угроза нарушения общественного порядка являются определяющими факторами, обосновывающими необходимость уведомления органов публичной власти о проведении мирного собрания. В противном случае, если мирное собрание проводится так, чтобы скопление людей не образовывалось, требование об уведомлении не является необходимым, поскольку одиночное пикетирование не влечет за собой общественной опасности и не требует вмешательства государства для его проведения.
Во-вторых, ч. 1.1 ст. 7 Закона о публичных мероприятиях введена именно с целью воспрепятствования проведению массовых собраний под видом нескольких одиночных пикетов, не требующих уведомления. «Такая борьба со злоупотреблениями правом на мирные собрания не должна приводить к тому, чтобы проведение одиночных пикетов по одной тематике, но без массового скопления людей, квалифицировалось как проведение единого публичного мероприятия, требующего предварительного уведомления. Предъявление в отношении одиночных пикетов требования о предварительном уведомлении под угрозой административной санкции как раз по существу явно провоцирует организацию массового мероприятия, искусственно создавая для него объективные предпосылки», – подчеркивается в жалобе.
Согласно ч. 1.1 ст. 7 Закона о публичных мероприятиях совокупность одиночных пикетов может быть признана единым публичным мероприятием, если указанные пикеты объединены единым замыслом и общей организацией. В Постановлении № 4-П КС отметил, что такие одиночные пикеты должны проводиться одновременно и территориально тяготеть друг к другу. Именно единовременное проведение одиночных пикетов на одной территории образует физическую массовость собрания и оправдывает применение оспариваемой нормы к таким публичным мероприятиям с целью воспрепятствования злоупотреблению правом на свободу мирных собраний.
Отмечается, что распространение нормы на пикетные очереди фактически позволяет правоохранительным органам и судам квалифицировать любые одиночные пикеты, объединенные одной тематикой и организацией, в качестве единого массового мероприятия, что увеличит вероятность возможных злоупотреблений не со стороны граждан, реализующих право на свободу мирных собраний, а со стороны органов публичной власти.
Ирина Никифорова попросила признать положения ч. 1.1 ст. 7 Закона о публичных мероприятиях и ч. 2 ст. 20.2 КоАП не соответствующими Конституции, поскольку по смыслу, придаваемому им сложившейся правоприменительной практикой, они позволяют квалифицировать в качестве единого публичного мероприятия, проведение которого требует подачи предварительного уведомления, серию одиночных пикетов, проводимых в разное время и не образующих скопление людей в одном месте, и допускают привлечение к административной ответственности за организацию такого мероприятия.
Для привлечения к ответственности необходимо присутствие на пикете двух и более лиц
Рассмотрев жалобу, Конституционный Суд указал, что 30 декабря 2020 г. в ч. 1.1 ст. 7 Закона о публичных мероприятиях были внесены дополнения, которые не являются предметом рассмотрения в настоящем деле. Статья была изложена в новой редакции, предусматривающей, что совокупность актов пикетирования, осуществляемого одним участником, объединенных единым замыслом и общей организацией, в том числе участие нескольких лиц в таких актах пикетирования поочередно, может быть признана решением суда по конкретному гражданскому, административному или уголовному делу одним публичным мероприятием. При этом, учитывая, что ст. 4.6 КоАП установлен годичный срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях, проверка конституционности нормы в оспариваемой редакции не лишена практического конституционно-правового значения не только в отношении заявительницы, но и в отношении неопределенного круга лиц, к которым она может быть применена в указанный срок, в том числе при их привлечении к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 20.2 КоАП.
Таким образом, КС рассмотрел положения ч. 1.1 ст. 7 Закона о публичных мероприятиях и ч. 2 ст. 20.2 КоАП, поскольку на их основании разрешается вопрос о возможности признания совокупности актов пикетирования, осуществляемого одним участником, одним публичным мероприятием в случае, когда такие акты пикетирования организуются одним и тем же лицом и проводятся в течение нескольких дней посредством ежедневного участия в них не более одного гражданина и привлечения их организатора к административной ответственности за проведение такого пикетирования без подачи в установленном порядке уведомления.
Конституционный Суд указал, что федеральный законодатель a priori исходит из того, что одиночный пикет не требует заблаговременного принятия уполномоченными органами публичной власти каких-либо специальных мер, направленных на обеспечение общественного порядка и безопасности в месте его проведения. Однако когда несколько актов пикетирования, осуществляемого одним участником, проводятся одновременно и территориально тяготеют друг к другу, они по характеру вызываемых последствий (сосредоточение значительного числа граждан, блокирование движения транспорта и пешеходов, дезорганизация нормальной работы коммунальных служб и т.п.) вполне могут быть сопоставимы с коллективными публичными мероприятиями. Поэтому наделение судебных органов полномочием признания совокупности актов одиночного пикетирования одним публичным мероприятием допустимо, если проведение объединенных единым замыслом и общей организацией пикетов действительно было сопряжено с реальными угрозами общественному порядку и общественной безопасности или повлекло за собой необходимость принятия компетентными органами конкретных мер, направленных на их обеспечение.
Исходя из этого, отметил КС, при принятии решений, предусмотренных ч. 1.1 ст. 7 Закона о публичных мероприятиях, суды не вправе ограничиваться установлением того, что совокупность актов пикетирования, осуществляемого одним участником, на самом деле была объединена единым замыслом и общей организацией. Указанные факты, особенно в контексте привлечения организатора и участников таких актов пикетирования к административной ответственности на основании ч. 2 ст. 20.2 КоАП, не могут рассматриваться как исчерпывающие признаки проведения одного (коллективного) публичного мероприятия, требовавшего предварительного уведомления уполномоченного органа государственной власти или местного самоуправления.
Конституционный Суд отметил, что наличие у нескольких одиночных пикетов единого замысла и общей организации само по себе не может служить достаточным доказательством того, что они являются завуалированной формой проведения единого публичного мероприятия. Иначе, посчитал КС, ч. 1.1 ст. 7 Закона о публичных мероприятиях обязывала бы суды при их выявлении всякий раз признавать совокупность актов пикетирования, осуществляемого одним участником, единым публичным мероприятием, что, в свою очередь, неминуемо влекло бы постановку вопроса о привлечении организаторов и участников этих пикетов к ответственности.
Для признания совокупности актов пикетирования, осуществляемого одним участником, объединенных единым замыслом и общей организацией, одним (коллективным) публичным мероприятием суды должны учитывать и другие обстоятельства, объективно свидетельствующие о необходимости распространения на совокупность актов одиночного пикетирования правового режима организации и проведения коллективного публичного мероприятия в форме пикетирования, осуществляемого группой лиц.
КС заметил, что если пикеты проводятся в течение нескольких дней и заключаются в ежедневном участии в них не более одного лица, признание совокупности таких пикетов одним (коллективным) публичным мероприятием не может рассматриваться как отвечающее принципам необходимости, соразмерности и пропорциональности ограничения конституционного права на свободу мирных собраний и вступает в противоречие с Конституцией.
Суд указал, что в соответствии с п. 6 ст. 2, ст. 4 и ч. 1 ст. 5 закона каждое публичное мероприятие, в том числе одиночное пикетирование, может иметь одного или нескольких организаторов, обладающих правом осуществлять оповещение возможных участников публичного мероприятия, проводить предварительную агитацию и распространять средства наглядной агитации. При этом в случае проведения публичного мероприятия, требующего предварительного уведомления, такое уведомление согласно ч. 1 и 3 ст. 7 Закона должно быть подано в срок не ранее 15 дней до дня проведения публичного мероприятия; причем в этом уведомлении помимо прочего обязательно должны быть указаны дата, время начала и окончания публичного мероприятия.
Такое правовое регулирование, исходя из того, что любое публичное мероприятие не может начинаться ранее 07:00 и заканчиваться позднее 22:00 текущего дня по местному времени, означает, что установленный действующим законодательством порядок не предусматривает правил подачи уведомления о проведении актов одиночного пикетирования, рассчитанных на поочередное участие в них в течение нескольких дней не более одного лица.
Соответственно, заметил КС, признание актов одиночного пикетирования одним публичным мероприятием post factum приводит – вопреки правовой аксиоме impossibilium nulla est obligatio (невозможное не может вменяться в обязанность) – к возложению на их организатора неисполнимого требования о подаче уведомления. Это значит, что истолкование ч. 1.1 ст. 7 Закона о публичных мероприятиях, данное судами в деле Ирины Никифоровой, еще и потому противоречит Конституции, что в нарушение ее ч. 1 ст. 19 и ст. 31 не учитывает отсутствие у граждан надлежащей юридической возможности выполнить соответствующую обязанность.
Суд указал, что положения ч. 2 ст. 20.2 КоАП, равно как и большинства других норм Особенной части данного Кодекса, имеют бланкетный характер, их корректное уяснение и адекватное применение невозможны в отрыве от правил, установленных регулятивными законодательными и подзаконными актами. Именно нарушение содержащихся в указанных правовых актах правил, касающихся порядка подачи уведомления о проведении публичного мероприятия, образует объективную сторону соответствующего административного правонарушения.
В силу этого, указал КС, признание неконституционности ч. 1.1 ст. 7 Закона о публичных мероприятиях автоматически означает, что на организатора совокупности актов одиночного пикетирования, не повлекших участие в них более одного человека в день, не может быть возложена обязанность подачи уведомления о проведении публичного мероприятия, а потому его привлечение к ответственности по ч. 2 ст. 20.2 КоАП также противоречит Конституции.
Суд постановил пересмотреть дело Ирины Никифоровой.
Постановление будет учитываться судами при вынесении решений
Руководитель судебной практики Института права и публичной политики Александр Мальцев, представляющий интересы заявительницы в КС, посчитал важным отметить два аспекта. «Во-первых, Конституционный Суд рассматривал норму в той редакции, в которой она была применена в деле Ирины Никифоровой. В декабре прошлого года в Закон о публичных мероприятиях внесли изменения, направленные на борьбу с пикетными очередями. Новая редакция закона конституционному контролю не подвергалась. Тем не менее это вовсе не означает, что судьи “автоматически” не высказали свое отношение и к новой редакции. Конституционный Суд очень трепетно относится к единству своей практики, поэтому его правовые позиции носят универсальный характер и содержание этого постановления будет учитываться при вынесении последующих», – подчеркнул адвокат.
Во-вторых, заметил Александр Мальцев, Суд указал на невозможность квалификации в качестве единого публичного мероприятия серии одиночных пикетов, которые «осуществляются в течение нескольких дней посредством ежедневного участия в них не более одного гражданина». «Такой подход Суда не означает, что между одиночными пикетами в обязательном порядке должен быть интервал в одни сутки. Суд очень четко закрепил конкретные критерии, обязательные для признания серии одиночных пикетов единым коллективным мероприятием», – указал он.
Юрист Николай Зборошенко посчитал, что КС незначительно уменьшил репрессивный характер Закона о публичных мероприятиях, защитив возможность проведения актов одиночного пакетирования, разнесенных по разным дням. Вместе с тем, указал он, с учетом ограничительного характера правоприменения не подпадает под защиту так называемая «пикетная очередь», т.е. серия актов одиночного пикетирования, не разделенных по датам, хотя и разделенных по времени. Даже с учетом толкования КС Закон о публичных мероприятиях сохраняет ярко выраженный ограничительный характер, фактически обесценивающий право на свободу мирных собраний, и, как и прежде, не соответствует критерию «качества закона» по смыслу ст. 11 Конвенции в толковании, данном ЕСПЧ, в частности в делах «Лашманкин и другие против РФ», «Новикова и другие против РФ» и «Ойя Атаман против Турции». Проблема проведения серий актов одиночного пикетирования поднята ЕСПЧ в ходе длящейся в настоящее время коммуникации по делу «Ференец и другие против РФ».
Юрист правозащитного центра «Мемориал» (организация признана в РФ выполняющей функции иностранного агента. – Прим. ред.) Татьяна Черникова посчитала, что Конституционный Суд пришел к правильному и логичному выводу о том, что в данной ситуации не требуется согласование акций. «Тот факт, что какой-то вид мероприятий проходит в течение нескольких дней, не означает, что меняется суть этих мероприятий. Пикет с участием одного человека остается одиночным пикетом, даже если такие одиночные пикеты проходят в течение нескольких дней. И логично, что в одиночных пикетах могут в разные дни участвовать разные люди. Кроме того, кто-то может вдохновляться примером другого человека, что не делает последнего организатором массового мероприятия», – подчеркнула она.
По мнению Татьяны Черниковой, требуются дальнейшее уточнение и либерализация законодательства и практики по данному вопросу. «Серия одиночных пикетов, проходящих в один день, или одиночный пикет с меняющимися участниками в одном месте и в один день не должны признаваться массовыми мероприятиями и согласовываться. Такие акции никак не препятствуют обычному ходу городской жизни. Как отметил Комитет ООН по правам человека в Замечаниях общего порядка о праве на свободу собраний, согласование акций не должно превращаться в самоцель или использоваться для ограничения прав граждан. Напротив, в странах, где есть такая процедура, она должна применяться для облегчения реализации права на свободу собраний и только в тех случаях, когда в этом есть реальная необходимость. В случаях с одиночными пикетами такое вмешательство государства, на мой взгляд, не требуется», – посчитала юрист.
