5 июля Конституционный Суд вынес Постановление № 32-П по делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 3 Закона о гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ и ч. 1 ст. 19 Закона об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов.
Суды отказали сааму-горожанину в праве на охоту в целях ведения традиционного образа жизни
Ранее представитель саамов, одного из коренных малочисленных народов Севера, Андрей Данилов обратился в министерство природных ресурсов и экологии Мурманской области с просьбой проставить в ранее выданном ему охотничьем билете отметку о возможности охоты в целях ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности. Тем не менее ведомство отказало со ссылкой на недоказанность того, что Данилов относится к коренным малочисленным народам и что охота является основой его существования.
Впоследствии суды поддержали позицию министерства, исходя из того, что Андрей Данилов проживает в благоустроенной квартире в Оленегорске, который не относится к территориям традиционного проживания коренных малочисленных народов, имеет работу и получает стабильный доход, служащий источником обеспечения его семьи. Таким образом, они посчитали, что образ его жизни нельзя расценивать как традиционный, а также что его деятельность не связана с традиционной хозяйственной деятельностью таких народов в том смысле, в каком она понимается в законодательстве.
Кроме того, суды отметили, что одна лишь принадлежность заявителя к числу саамов – в отсутствие подтверждения того, что для него охота в целях ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности является основой существования и самобытности, – не может наделять его правом осуществлять охоту в таких целях.
Доводы жалобы
В жалобе в Конституционный Суд Андрей Данилов указал, что оспариваемые им нормы противоречат Основному Закону, поскольку не предусматривают права гражданина, который является представителем коренного малочисленного народа, ведет традиционный образ жизни в свободное от основной деятельности время и постоянно проживает вне мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности соответствующего народа, осуществлять охоту, предусмотренную ст. 19 Закона об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов.
Адвокат АП Архангельской области, к.ю.н. Владимир Цвиль, который представлял интересы заявителя в КС, в комментарии «АГ» отметил, что основным мотивом жалобы было то, что в силу исторических социально-политических причин часть лиц, относящихся к коренным малочисленным народам, в настоящее время проживает не на исконных территориях и имеет доход от профессиональной деятельности. «Однако это не означает безусловную утрату такими лицами связи со своим народом, традиционным образом жизни и исконными территориями. Такие лица должны иметь возможность постепенного возвращения к более полноценной традиционной жизнедеятельности на исконных территориях», – пояснил адвокат.
Он добавил, что безусловный и жесткий биполярный подход, разделяющий представителей коренных народов на «тундровиков» и «горожан», не соответствует конституционным принципам недопустимости умаления прав и необходимости соразмерного правового регулирования. «Наша позиция состояла в том, что законодатель должен обеспечить справедливое и гибкое правовое регулирование, предусмотрев механизм реализации гарантий коренных народов путем пропорционального подхода, предполагающего не безальтернативный выбор между традиционной и общей жизнедеятельностью, а учитывающий возможность определенного совмещения соответствующих укладов жизни. В ином случае нарушался бы не только принцип пропорционального ограничения прав, но и общий принцип юридического равенства, поскольку лица, имеющие один конституционный статус и один конституционный интерес, разделялись бы на основании дискриминационного (недифференцированного двухполярного) законодательного подхода, не учитывающего межполярные состояния, единство и целостность народа», – подчеркнул Владимир Цвиль.
Он также отметил, что в жалобе обращалось внимание на то, что с позиции конституционных целей и социальной сущности традиционный образ жизни коренных малочисленных народов нельзя рассматривать через призму архаичности, консервации, однолинейной автономности: это не застывший раз и навсегда уклад жизни, а живое явление, требующее свободного развития в зависимости от потребностей народа. «Традиционный образ жизни не может быть зафиксирован и гарантирован на уровне прошлого этапа развития (он не может быть стандартизирован на достигнутом в прошлом уровне). Традиционный образ жизни коренных народов предполагает двуединый вектор бытия: сохранение исторической самобытности и эволюционирование, в том числе путем свободного развития, адаптации к современным условиям и интеграции в общественные процессы. При этом и самобытность и эволюционирование имеют равновеликие естественные основы», – убежден адвокат.
КС счел, что проживание в городе не исключает традиционный образ жизни
Конституционный Суд отметил, что проживание вне мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренного малочисленного народа само по себе не свидетельствует о том, что представитель этого народа прекратил данный статус или иным образом утратил этническую и культурную связь со своим народом и территориями, на которых тот проживает. Значит, ч. 1 ст. 3 Закона о гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ не может рассматриваться как однозначно исключающая представителя коренного малочисленного народа из числа получателей соответствующих гарантий (в том числе в области традиционного природопользования) лишь по причине того, что он не проживает в указанных местах постоянно.
Такая норма, заключил Суд, предполагает учет иных обстоятельств, свидетельствующих о сохранении объективно подтвержденной связи соответствующего гражданина с указанными местами, с традиционным образом жизни и традиционной хозяйственной деятельностью конкретного коренного малочисленного народа.
КС РФ также отметил, что в судебных решениях по делу заявителя отразился подход, согласно которому осуществление права на охоту в целях ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности обусловлено не самой по себе принадлежностью лица к тому или иному коренному малочисленному народу, а тем, что наряду с вышеуказанным условием такая охота должна быть для гражданина основным источником средств к существованию. Наличие же иного источника жизнеобеспечения, а равно и постоянное проживание вне мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, рассматриваются как обстоятельства, исключающие для него возможность реализации права на охоту, предусмотренную ст. 19 Закона об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов.
В то же время, подчеркнул Суд, данное законоположение допускает применительно к рассматриваемой ситуации осуществление традиционной хозяйственной деятельности наряду с иными видами деятельности, которые по его смыслу выступают в качестве основного источника жизнеобеспечения конкретного гражданина. Это относится к тем лицам, которые постоянно проживают в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов.
Со ссылкой на Постановление от 28 мая 2019 г. № 21-П КС напомнил, что не исключается распространение гарантий, предусмотренных вышеуказанным законом и касающихся возможности ведения традиционного образа жизни и традиционной хозяйственной деятельности, на представителя коренного малочисленного народа, не проживающего постоянно в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности этого народа, но сохраняющего объективно подтвержденную связь с вышеуказанными местами и ценностями (в том числе осуществляющего в указанных местах традиционную хозяйственную деятельность в дополнение к основной деятельности по месту постоянного проживания).
Таким образом, Суд признал оспариваемые нормы не противоречащими Конституции и распорядился пересмотреть дело Андрея Данилова. При этом КС напомнил, что добыча объектов животного мира представителями коренного народа происходит только в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности такого народа, исключительно для удовлетворения личных нужд и строго в пределах лимитов использования объектов животного мира, установленных госорганами. При этом не исключена корректировка указанных лимитов и иных условий применительно к случаям, когда охоту осуществляет лицо, которое не проживает постоянно на соответствующей территории и для которого традиционная хозяйственная деятельность и традиционные промыслы не являются основным видом деятельности.
«Вывод, к которому пришел Конституционный Суд РФ в п. 5 настоящего постановления, не может рассматриваться и как означающий предоставление права на охоту на особых условиях без учета контекста вовлеченности лица в иные проявления традиционного образа жизни и традиционной хозяйственной деятельности коренного малочисленного народа на территории его традиционного расселения», – подчеркнул КС.
Он также указал, что федеральному законодателю следует уточнить законодательные основы реализации права на охоту в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности представителями коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, которые не проживают постоянно в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности этих народов и осуществляют традиционную хозяйственную деятельность в дополнение к основной с учетом мнения представителей таких народов, проживающих в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности.
Адвокаты прокомментировали выводы КС
По мнению Владимира Цвиля, Суд решил одну из важнейших и давних для коренных малочисленных народов проблем – проблему обладания специальными правами теми представителями коренных народов, которые в силу трудовой деятельности или иных причин не могут постоянно находиться на традиционной территории, но которые не утратили связь со своей землей и традиционным образом жизни.
«Полагаю, что КС досконально разобрался в поставленной в жалобе проблеме. Стоит отметить, что мотивировочная часть постановления имеет важные правовые позиции, которые должны повлиять на дальнейшее развитие законодательства о коренных народах, административную и судебную практику. В частности, Суд поставил на вид системно-функциональное прочтение требования закона о проживании на исконных территориях, связав его с объективно подтверждаемой связью с этими территориями, которая может выражаться в продолжительном и регулярном пребывании в целях осуществления элементов традиционной культуры и не обязательно в сфере природопользования», – резюмировал адвокат.
Он добавил, что другой важный момент заключается в том, что КС призвал не разделять представителей коренных народов на «тундровиков» и «горожан», но вместе с тем указал на возможность дифференцированного регулирования лимитов использования объектов животного мира. «На мой взгляд, это очень важный вывод, направленный на гибкость и пропорциональность правового регулирования. В анализируемой сфере законодатель обладает достаточным арсеналом мер правового регулирования. В частности, цели сбалансированного гарантирования прав коренных малочисленных народов могли бы быть достигнуты посредством ступенчатого определения объема прав, учитывая различные факторы, одним из которых могла бы быть степень вовлеченности конкретного лица из числа коренных малочисленных народов в традиционный образ жизни. Такой подход определенным образом мог бы стимулировать возрождение традиционного образа жизни теми лицами, которые в силу тех или иных причин не могут постоянно находиться в местах традиционного проживания коренного народа», – полагает Владимир Цвиль.
В заключение он отметил, что за около трех десятков лет, которые насчитывает конституционное правосудие в России, это всего второе постановление, вынесенное КС по вопросам прав коренных народов. «В то же время это второе такое постановление за два последних года. Можно по-разному относиться к такой статистике и называть разные ее причины. По моему мнению, существующая тенденция свидетельствует о том, что наша правовая система стала более чувствительна к правам коренных народов, и я надеюсь, что это не случайность, а закономерность, которая продолжит развиваться», – подытожил адвокат.
Адвокат АП г. Москвы Евгений Жаров полагает, что КС РФ приводит интересное толкование законодательства в рассматриваемой сфере, а новое видение изменит ее регулирование. «В целом видится, что акцент при установлении определенных льгот и преимуществ делается в связи с условиями жизни коренных народов, их бытом, а не в связи с этнической принадлежностью. Этот довод подтверждается наличием исключения из правила: тем, что у граждан, не относящихся к коренным малочисленным народам, но проживающих на данных территориях, появляется притязание на получение соответствующих гарантий. Гарантии касаются и самого права на охоту, и установления специального порядка обложения объектов животного мира, пользование которыми осуществляется для удовлетворения личных нужд представителями коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ», – пояснил он.
По мнению эксперта, суды при разрешении дела заявителя рассматривали отнесение к соответствующей категории граждан в призме их места жительства и условий жизни и потребностей. «Права на охоту в целях ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности обусловлены не самой по себе принадлежностью лица к тому или иному коренному малочисленному народу, а тем, что наряду с выполнением указанного условия такая охота должна быть для гражданина основным источником средств к существованию. Этот подход выглядит в целом разумно и оправданно, когда дифференциация происходит по образу жизни, не по этносу. Иначе выглядело бы странно, что для граждан, которые живут на одной территории, имеют одинаковый, городской образ жизни, будет установлен разный режим, предоставляющий дополнительные преимущества без объективных на то оснований», – считает адвокат.
Евгений Жаров добавил, что КС РФ выявил эти объективные основания, поскольку в современных реалиях ряд представителей малочисленных коренных народов вынужден сменить образ жизни на городской, однако это не отменяет их нужды, внутренней потребности в самоидентификации, передачи традиций и знаний будущим поколениям. «В связи с этим Конституционный Суд приходит к выводу, что факт проживания представителя малочисленного народа не в местах традиционного проживания его народа не свидетельствует о прекращении данного статуса, утрате связи. Суд верно отмечает, что право не может и не должно рассматриваться только в качестве средства жизнеобеспечения, оно также является и гарантией и других нужд, таких как сохранение самобытности и традиционного образа жизни. Право – это не о выживании, а о жизни», – заключил адвокат.
