19 апреля в Госдуму внесен правительственный проект поправок в ст. 7 Земельного кодекса РФ и ст. 8 Закона о госрегистрации недвижимости (законопроект № 1153910-7), разработанный во исполнение Постановления Конституционного Суда РФ от 16 октября 2020 г. № 42-П, о котором ранее писала «АГ».
Напомним, данным постановлением Суд признал неконституционной ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, устанавливающую административную ответственность за использование земельных участков не по целевому назначению или невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для такого использования.
Как следовало из жалобы Маргариты Анциновой в КС, в августе 2007 г. начальник отдела государственного земельного надзора, геодезии и картографии Управления Росреестра по Забайкальскому краю оштрафовал ее на 10 тыс. руб. по ч. 1 ст. 8.8 КоАП. Поводом послужил факт содержания заявительницей жалобы домашнего скота (кур, уток, свиней и коз) на двух участках, отнесенных к категории земель населенных пунктов (зона застройки индивидуальными жилыми домами «Ж-3»). Контролирующий орган счел, что тем самым женщина нарушила требования Классификатора видов разрешенного использования земельных участков, утвержденного Приказом Минэкономразвития от 1 сентября 2014 г. № 540, поскольку на землях, предоставляемых для индивидуального жилищного строительства, не предусмотрено содержание сельскохозяйственных животных.
Маргарита Анцинова пыталась оспорить решение в различных судебных инстанциях, включая Верховный Суд РФ, которые сочли, что фактическое изменение собственником (правообладателем) разрешенных видов использования участка невозможно без уведомительного отражения в ЕГРН.
Проанализировав судебную практику, Конституционный Суд подчеркнул, что суды общей юрисдикции и арбитражные суды по-разному понимают порядок и условия реализации собственником (правообладателем) участка предоставленного ему права самостоятельного выбора вспомогательного вида разрешенного использования земли. В свою очередь, у Госдумы, Совета Федерации и Президента РФ нет единства в вопросе о необходимости внесения в ЕГРН сведений о вспомогательных видах разрешенного использования участка по инициативе собственника или правообладателя.
«Но если исключающие друг друга варианты толкования одной и той же нормы (продиктованные помимо прочего различиями в ее понимании при сопоставлении с другими нормами) оказываются не лишенными разумного юридического обоснования, укладывающегося в конституционные рамки законодательной дискреции, а единая судебная практика применения такой нормы не сформирована, уяснить ее действительное содержание даже с помощью обращения к конституционным целям и принципам удается не всегда. В подобной ситуации наиболее корректным способом выявления подлинного смысла и значения установленного законодателем правового регулирования является – в силу принципа разделения властей – законодательное уточнение нормативных положений, неясность (неоднозначность) которых, неустранимая средствами юридического, в том числе конституционно-правового толкования, создает непреодолимые препятствия для полноценного обеспечения равенства перед законом и судом в процессе их применения», – отмечалось в постановлении.
В итоге КС постановил пересмотреть дело заявительницы. Кроме того, федеральному законодателю рекомендовалось внести изменения в соответствующее правовое регулирование.
Проектом поправок абз. 2 п. 2 ст. 7 ЗК предлагается дополнить формулировкой о том, что вид или несколько видов разрешенного использования земельного участка считаются установленными в отношении такого объекта со дня внесения соответствующих сведений в ЕГРН. Внесение в Реестр сведений о вспомогательных видах разрешенного использования участка не потребуется. В Законе о госрегистрации недвижимости, соответственно, предлагается предусмотреть следующую ситуацию: если в ЕГРН отсутствуют сведения о виде разрешенного землепользования и (или) о таком земельном участке, то видом его разрешенного использования будет считаться вид, указанный в правоустанавливающем документе, выданном до дня вступления в силу Закона о госрегистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Как указано в пояснительной записке, ни Земельный, ни Градостроительный кодексы не обязывают лицо, использующее участок не только в соответствии с основным видом разрешенного использования, указанным в ЕГРН, но и в соответствии со вспомогательным видом разрешенного использования, уведомлять о своем решении органы публичной власти. Это, в частности, подтверждается отсутствием в правилах землепользования и застройки и других НПА положений, закрепляющих порядок исполнения такой обязанности. В то же время обязанность собственника (правообладателя) вносить сведения о выбранных им видах разрешенного использования принадлежащего ему участка в ЕГРН может быть установлена из взаимосвязанных положений ч. 5 ст. 8 и п. 3 ст. 13 Закона о госрегистрации недвижимости.
«В целях устранения указанной правовой неопределенности, влияющей в том числе на правоприменительную практику при привлечении правообладателей земельных участков к административной ответственности, законопроектом предлагается внести в Земельный кодекс РФ и Федеральный закон "О государственной регистрации недвижимости" изменения, устанавливающие прозрачные правила, предусматривающие необходимость внесения в ЕГРН сведений о видах разрешенного использования», – отмечается в пояснительной записке.
Партнер юридической фирмы «БИЭЛ» Николай Сапожников в комментарии «АГ» отметил актуальность законопроекта, разработанного для урегулирования узкого, но тем не менее важного для практики вопроса. «Этот вопрос, изначально до конца не урегулированный в законодательстве, затем не был нужным образом прояснен в п. 1 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка (утвержден Президиумом ВС РФ 14 ноября 2018 г.). В итоге отсутствие единообразия практики привело к появлению Постановления КС № 42/2020. Законопроектом, наконец, предлагается зафиксировать на законодательном уровне положение о том, что внесение в ЕГРН сведений о вспомогательных видах разрешенного использования земельного участка не требуется», – пояснил он.
По мнению эксперта, такое предложение стоит приветствовать, так как при четкости его формулировки вариантов для иного истолкования правоприменительной практикой быть не должно. «Это тем более хорошо, что в Постановлении № 42-П/2020 КС не исключал иного решения данного вопроса, упрекая законодателя лишь в отсутствии ясности, но не ограничивая в вариантах регулирования. Вместе с тем одновременно предлагается закрепить в ЗК положение о том, что вид или несколько видов разрешенного использования считаются установленными в отношении земельного участка со дня внесения сведений об этом виде (видах) в ЕГРН. То есть проводится дифференциация между основным и вспомогательными видами землепользования», – подчеркнул Николай Сапожников. Также он добавил, что в настоящее время возможен другой подход, отражающийся в том числе на вопросах налогообложения (см. Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам ВС от 7 ноября 2018 г. № 5-АПГ18-101).
В заключение эксперт заметил, что законодатель предусматривает разрешение различных ситуаций, которые встречаются в практике, одновременно ориентируя правообладателей регистрироваться в ЕГРН и следить за достоверностью его сведений.
Юрист Содружества земельных юристов Юлия Максимкина убеждена, что законопроект однозначно поможет устранить дихотомию, сложившуюся в правоприменительной практике. «Кроме того, его принятие позволит в полной мере реализовать принцип правовой определенности, который красной нитью проходит в Постановлении КС № 42/2020», – считает она. Дело в том, пояснила эксперт, что Конституционный Суд акцентирует внимание на том, что законодатель, легализуя такие нормы в сфере правового регулирования юридической ответственности, обязан заботиться о надлежащей степени их четкости (ясности), позволяющей заинтересованному лицу посредством обращения к нормативному материалу, содержащемуся в иных правовых актах, соотносить с ними свое поведение (как дозволенное, так и запрещенное) и предвидеть вызываемые им последствия.
По мнению эксперта, предложенные комплексные поправки устраняют двусмысленность в понимании норм ст. 7 ЗК и ст. 8 Закона о госрегистрации недвижимости и однозначно определяют: внесение в ЕГРН сведений о вспомогательных видах разрешенного использования не требуется. «Закрепленное правило наделяет правообладателей земельных участков правовыми гарантиями защиты, исключает возможное злоупотребление в этой части со стороны контрольных и надзорных органов. Кроме того, внесение изменений не создает дополнительных финансовых и временных обременений как для уполномоченных госорганов, которые отвечают за процедуру установления и актуализации сведений о видах разрешенного использования, так и для правообладателя участка, который добросовестно использует его в соответствии с целевым назначением и установленным в градостроительном регламенте вспомогательным видом разрешенного использования», – подытожила Юлия Максимкина.
