Верховный Суд вынес Определение № 305-ЭС19-5435, в котором разобрался, необходим ли отдельный судебный акт для назначения администрации округа правопреемником администрации района, если она ссылается на его отсутствие как основание для отказа в возмещении убытков.
13 марта 2017 г. ООО «Спорт и отдых» обратилось в суд с иском к администрации Ступинского муниципального района Московской области о взыскании около 580 тыс. руб. убытков. Судом первой инстанции требования были удовлетворены, однако постановлением апелляции, оставленным без изменения кассационной инстанцией, решение было изменено, с администрации района взыскано около 510 тыс. руб. убытков.
В последующем законом Московской области № 82/2017-ОЗ «Об организации местного самоуправления на территории Ступинского муниципального района» территории нескольких городских и сельских поселений данного района были объединены. При этом в соответствии с п. 4 ст. 4 закона со дня формирования администрации городского округа Ступино прекращаются полномочия администраций поселений и администрации Ступинского муниципального района.
25 сентября 2017 г. решением Совета депутатов городского округа Ступино Московской области администрация района была ликвидирована. Решением от 16 ноября 2017 г. учреждена администрация округа, которая приступила к выполнению полномочий органа местного самоуправления с момента вступления этого решения в силу.
В связи с этим ООО «Спорт и отдых» обратилось в арбитражный суд с заявлением о процессуальном правопреемстве, замене администрации района администрацией городского округа Ступино Московской области в качестве ответчика, однако судами трех инстанций в удовлетворении заявления было отказано. Так, они установили, что администрацией района было отказано в исполнении вступившего в законную силу постановления кассации, которым с нее были взысканы убытки в пользу общества, со ссылкой на необходимость обращения в арбитражный суд с заявлением о процессуальном правопреемстве и замене ответчика администрацией округа.
Суды установили, что на момент рассмотрения заявления о процессуальном правопреемстве администрация района находилась в стадии ликвидации, сведений об исключении данного лица из ЕГРЮЛ в материалах дела нет. Кроме того, они отметили, что доказательств перехода установленных обязательств (прав, обязанностей) администрации района к администрации округа не представлено, передаточный (разделительный) акт, определяющий спорные имущественные обязательства администрации округа, не составлен. Руководствуясь в том числе Законом об общих принципах организации местного самоуправления в РФ, суды пришли к выводу об отсутствии оснований для замены должника вновь образованным юридическим лицом. Общество обратилось в Верховный Суд.
Рассмотрев дело № А41-12457/2017, высшая инстанция отметила, что в соответствии с ч. 10 ст. 85 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ органы местного самоуправления являются правопреемниками органов местного самоуправления и их должностных лиц, иных органов и должностных лиц, осуществлявших на территориях муниципальных образований полномочия по решению вопросов местного значения на основании законодательных актов РФ, с даты, начиная с которой указанные органы местного самоуправления приступают к исполнению полномочий в соответствии с положениями ч. 5 ст. 84 данного закона.
Суд указал, что заявитель приводил доводы о том, что с 2018 г. бюджет городского округа Ступино учитывается как бюджет единой территории (п. 2 ст. 3 закона Московской области).
ВС отметил, что в соответствии с ч. 1 ст. 48 АПК в случае выбытия одной из сторон в спорном или установленном судебным актом арбитражного суда правоотношении суд производит замену данной стороны ее правопреемником и указывает на это в судебном акте. «При этом необходимым условием процессуального правопреемства должна являться замена стороны в материальном правоотношении, т.е. процессуальное правопреемство означает переход процессуальных прав и обязанностей от одного субъекта соответствующего материального правоотношения к другому, что влечет занятие правопреемником процессуального статуса правопредшественника», – указал Суд.
Он отметил, что судами не были приняты во внимание нормы Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ, а также акты Московской области и Совета депутатов городского округа Ступино Московской области, принятые в целях реализации процесса преобразования муниципальных образований.
Судебная коллегия по экономическим спорам указала, что следует согласиться с доводом общества «Спорт и отдых» о том, что несоставление передаточного акта между администрацией района и администрацией округа, при наличии обстоятельств о преобразовании муниципального образования, само по себе не свидетельствует об отсутствии оснований для правопреемства. При этом она отметила, что ссылка администрации округа на то, что поскольку возмещение вреда не является обязательством, предусмотренным ст. 307 ГК, и поэтому правопреемство невозможно, не соответствует положениям ч. 10 ст. 85 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ, не исключающей переход к органам местного самоуправления вновь созданного муниципального образования прав и обязанностей органов местного самоуправления (должностных лиц местного самоуправления, иных органов и должностных лиц), ранее осуществлявших на территориях указанных муниципальных образований свои полномочия, в том числе по возмещению вреда.
Таким образом, ВС отменил решения нижестоящих судов и направил дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Московской области.
В комментарии «АГ» руководитель практики ФБК Legal Александра Герасимова указала, что ВС в очередной раз пресекает достаточно очевидные злоупотребления со стороны муниципалитетов, которые, ссылаясь на формальные причины, зависящие от действий органов государственной власти, пытаются уклониться от исполнения решения суда о возмещении убытков.
«Здесь есть определенная аналогия со спорами о подведомственности, когда судам было запрещено отказывать в принятии дела к производству, если уже есть один отказ по неподведомственности. Так, из обстоятельств видно, что администрация-правопредшественник решение исполнять отказалась», – отметила она.
Александра Герасимова указала, что спорная норма ст. 85 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ в этом году уже анализировалась Конституционным Судом применительно к возмещению ущерба в связи со сносом построек, которые были возведены при попустительстве местных органов государственной власти РСФСР (Постановление КС РФ от 3 июля 2019 г. № 26-П). Тогда Суд указал, что ответственность должна быть распределена между муниципалитетами и субъектом в пропорции, которую должен закрепить законодатель, и порекомендовал привлекать разные уровни власти соответчиками.
«В рассматриваемой ситуации, как и в приведенном постановлении Конституционного Суда, применяется общий принцип неотвратимости юридической ответственности и обязательности судебных актов, которые, безусловно, нужно защищать и отстаивать. В обратном случае, если допускать уловки по неисполнению решений, теряется всякий смысл в разрешении споров посредством обращения в суд», – посчитала Александра Герасимова.
Адвокат МКА «СЕД ЛЕКС» Валерия Аршинова указала, что, поскольку органы государственной власти и местного самоуправления являются специальными субъектами, к ним не применяются обычные нормы об универсальном правопреемстве, а должен быть использован специальный закон. Она отметила, что в данном случае Закон об общих принципах организации местного самоуправления в РФ предусматривает передачу полномочий и, соответственно, обязанностей вновь образуемым правопреемникам взамен упраздненных органов.
Адвокат посчитала, что определение ВС отвечает общему принципу о том, что ликвидация государственного (муниципального) учреждения, выполняющего публичные функции, влечет за собой правопреемство в силу закона, и правопреемником в данном случае является орган местного самоуправления, которому переданы соответствующие публичные функции. При этом Валерия Аршинова отметила, что так как в судах находилось большое количество дел по вопросу правопреемства в городском округе Ступино, то разъяснения, содержащиеся в определении Верховного Суда РФ, могут успешно использоваться в качестве преюдиции.
Юрист Enforce Law Company Алексей Михайлов посчитал, что Верховный Суд правильно указал, что нижестоящие суды не учли специальные нормы, относимые к органам местного самоуправления, которые, в частности, регулируют момент возникновения правопреемства для вновь созданных муниципальных образований.
Алексей Михайлов отметил, что органы местного самоуправления выступают в гражданском обороте как юридические лица. При этом преобразование муниципальных образований осуществляется в соответствии с законами субъектов РФ.
Юрист напомнил, что в ч. 4 ст. 4 закона Московской области указано, что «со дня формирования администрации городского округа Ступино прекращаются полномочия администраций поселений и администрации Ступинского муниципального района». Согласно ч. 4 ст. 57 ГК юридическое лицо считается реорганизованным, за исключением случаев реорганизации в форме присоединения, с момента государственной регистрации юридических лиц, создаваемых в результате реорганизации.
«Однако суды нижестоящих инстанций не учли особенности правопреемства для органов местного самоуправления, установленные положениями ст. 13, 85 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ, а также закона Московской области и нормативных актов Совета депутатов городского округа Ступино Московской области», – отметил Алексей Михайлов.
