Выслушай судью КС и сделай наоборот
Важного права лишились российские адвокаты без сколько-нибудь широкого обсуждения и изложения мотивов такого решения. Принятый второпях закон вызывает ощущение несправедливости на разных этажах адвокатского сообщества.
Скоропалительная новелла
С 1 марта вступили в силу поправки в Закон об адвокатской деятельности и адвокатуре, которые фактически перекрывают адвокатам возможность работать региональными и муниципальными депутатами на общественных началах. Теперь в случае избрания или назначения адвоката на должность в орган госвласти либо местного самоуправления даже на безвозмездной основе он должен будет приостанавливать адвокатский статус. Прежде такое требование предъявлялось лишь к адвокатам, работавшим депутатами на постоянной основе.
Таким образом, адвокатов, которые хотели бы поработать, например, на благо местного самоуправления (наиболее частый случай), поставили перед неутешительной дилеммой. Либо на несколько лет покинуть профессию, чтобы целиком сосредоточиться на локальных проблемах, довольствуясь, по всей видимости, заработком муниципального депутата. Либо поставить крест на желании безвозмездно участвовать в решении местных проблем в качестве депутата, уступив эту роль тому, кто не связан корпоративными ограничениями. Нетрудно догадаться, какой вариант будут вынуждены выбрать коллеги. Выиграет ли местное самоуправление от того, что в нем перестанут участвовать самые квалифицированные представители юридической профессии? На этот счет есть большие сомнения.
Надо сказать, что появление поправок в подп. 1 п. 1 ст. 16 Закона об адвокатуре стало для большинства адвокатов неожиданностью. Никакого общественного обсуждения новеллы не проводилось, мотивы ее введения так и остались неясны – причем не только широким слоям адвокатов, но и руководителям органов адвокатского самоуправления.
«Объясните мне на каком-нибудь жизненном примере с депутатством адвоката, что ситуация потребовала решения конкретной проблемы», – предлагает президент АП Калининградской области Евгений Галактионов, не находя внятных аргументов в пользу новых ограничений.
«Мы пытались обратиться к пояснительной записке к декабрьскому закону, – подтверждает член Совета ФПА, президент АП Астраханской области Валентина Малиновская, – но в ней ни слова не было сказано, чем вызвано требование о приостановлении статуса адвоката-депутата».
Действительно, поправки возникли как чертик из табакерки ко второму чтению в Госдуме «законопроекта Клишаса» в пакете с другими важными для адвокатского сообщества изменениями – от легализации «гонорара успеха» до создания апелляционной инстанции в ФПА для лишенных статуса адвокатов. В тени более громких нововведений они остались практически незамеченными. Всего месяц потребовался, чтобы обновленный законопроект прошел два итоговых чтения в ГД и получил одобрение Совета Федерации, после чего 2 декабря 2019 г. был подписан президентом.
Квалифицированное умолчание в пользу адвокатов
За несколько месяцев до экспресс-внесения поправок вопрос о возможности совмещения статусов адвоката и муниципального депутата на непостоянной основе рассмотрел Конституционный Суд РФ (поводом послужила жалоба столичного адвоката-депутата, в отношении которого было возбуждено дисциплинарное производство по представлению ГУ Минюста по Москве). 18 июля 2019 г. КС РФ вынес Постановление № 29-П, в котором признал за адвокатами такое право, усмотрев в действовавшей тогда редакции положений Закона об адвокатуре, которая по-разному трактовалась в правоприменительной практике, не пробел, а «квалифицированное умолчание».
КС отметил, что «не имеет разумного конституционно-правового обоснования лишение гражданина, избранного депутатом представительного органа муниципального образования и осуществляющего депутатские полномочия на непостоянной основе, статуса адвоката только в силу самого факта замещения муниципальной должности и безотносительно к характеру исполняемой по данной должности публично-правовой функции».
Суд сослался, в частности, на зарубежный опыт правового регулирования, который «свидетельствует преимущественно о возможности совмещения статуса адвоката и статуса депутата (по крайней мере, местного уровня публичной власти), осуществляющего полномочия на непостоянной основе и не занимающего руководящих должностей в представительном органе». Вместе с тем КС признал за законодателем право вводить запрет на данное совмещение «в целях предотвращения возможной коллизии между деятельностью в представительном органе местного самоуправления, т.е. исполнением долга перед избирателями, и выполнением адвокатом профессиональных обязанностей по принятым поручениям», которое должно иметь для него приоритетное значение. Однако такое регулирование, по мнению КС, должно отвечать требованиям должной обоснованности и соразмерности.
Искушение абсолютного запрета
Очевидно, предвидя, что мысль законотворцев может пойти по кратчайшему пути абсолютного запрета, судья КС Николай Бондарь изложил свое мнение к постановлению (не путать с Особым мнением, когда судья критически оценивает коллегиальную точку зрения), где детально изложил условия возможных ограничений на совмещение адвокатского статуса с обязанностями муниципального депутата на непостоянной основе.
Прежде всего, подчеркнул судья, совмещение статусов не нарушает принцип равноправия адвокатов, имея в виду сам характер депутатских полномочий на муниципальном уровне; среди них нет таких, которыми муниципальный депутат мог бы «прирастить» свой адвокатский статус, воспользоваться ими в своей профессионально-адвокатской деятельности.
Сами по себе потенциальные возможности конфликта интересов не могут (и не должны) выступать основанием для введения абсолютного запрета совмещения соответствующих статусов. В противном случае в основу регулирования была бы положена некая презумпция противоправности, недобросовестности соответствующего лица – как адвоката и (или) как депутата, представителя населения муниципального образования.
При выработке законодательных подходов к решению вопроса о совмещении Николай Бондарь предложил использовать практикуемый в зарубежных юрисдикциях подход, когда адвокат-депутат не вправе участвовать как лицо юридической профессии в определенной категории дел. В условиях РФ это гарантийно-обеспечительное регулирование может осуществляться не только на федеральном, но и на региональном уровнях. Такого рода нормирование, полагает судья КС, не исключается в определенной мере и на уровне муниципальных правовых актов, когда конкретное муниципальное образование (с учетом собственных нужд и интересов) может установить некоторые правила, относящиеся к дополнительному гарантированию, процедуре по предупреждению, разрешению на местном уровне возможных конфликтов интересов в связи с осуществлением адвокатом полномочий муниципального депутата на непостоянной основе, не прибегая при этом к помощи государственных юрисдикционных органов.
Как подчеркнул судья Конституционного Суда, усиление взаимодействия демократических институтов муниципальной власти с адвокатурой как институтом гражданского общества могло бы способствовать решению весьма острой по состоянию на сегодняшний день проблемы повышения юридической квалификации лиц, занимающих муниципальные должности. Это, в свою очередь, способствовало бы повышению авторитета представительных органов местного самоуправления, расширению их возможностей – как наиболее приближенных к населению органов – более эффективно решать вопросы местного значения, «не ставя при этом под сомнение, что адвокатура как профессиональное сообщество и институт гражданского общества ни в коей мере не вторгается в сферу муниципально-властной деятельности, не входит в систему органов местного самоуправления».
Увы, рекомендации судьи Бондаря не были приняты в расчет, и законодатель сделал ровно то, от чего его пытались предостеречь. «Поправки относятся к тем, которые вызвали не только сожаление, но и разочарование в адвокатском сообществе, – говорит президент ФПА РФ Юрий Пилипенко, – это пример неадекватного реагирования государства на ситуацию в адвокатуре».
Президенты недоумевают
29 апреля Совет Федеральной палаты адвокатов большинством голосов утвердил Разъяснение Комиссии ФПА по этике и стандартам (КЭС), которым на основе поправок в Закон об адвокатуре устанавливается обязанность адвоката приостанавливать статус в случае избрания либо назначения на должность в органы госвласти или местного самоуправления даже на непостоянной основе. Лишь адвокатам, имевшим депутатские полномочия на 1 марта 2020 г., разрешено доработать до конца срока по старым правилам.
«Вопросы тем не менее остаются, – отмечает Валентина Малиновская. – Например, депутат областной Думы – это должность или нет? Если депутат не на постоянной основе, не получает вознаграждения – он, наверное, не может расцениваться как избранный на должность, он, скорее, выборный представитель. У нас в области это актуально, потому что вице-президент палаты (Болат Куангалиев. – ред.) является депутатом Думы Астраханской области. Поэтому ему рекомендовано обратиться за соответствующими разъяснениями либо по линии областной Думы, является ли это должностью, либо в Конституционный Суд на предмет соответствия Закона об адвокатуре в этой части требованиям законодательства о статусе депутата. А вообще, конечно, очень обидно, что с адвокатами-депутатами так поступают. Мы всегда нацеливали коллег на то, чтобы они активно участвовали в общественной жизни, шли в органы власти, работали и достойно представляли адвокатуру. Но сейчас позиция законодателя, мягко говоря, странная».
Еще более категоричен вице-президент ФПА, президент АП Нижегородской области Николай Рогачёв: «С моей точки зрения, эта норма не несет в себе вообще ничего позитивного, ни правовой, ни жизненной логики она не имеет. Я могу понять запрет совмещения статуса адвоката с депутатством на постоянной основе. Но здесь же совсем иное дело. Мы могли как-то себя проявлять, защищая интересы людей не только в рамках профессиональный адвокатской деятельности, но и в работе в местных органах самоуправления. Нормотворческая деятельность на муниципальном уровне никак не влияет на независимость адвоката, он не становится от этого зависимым от власти. Я полагаю это, к сожалению, ошибкой законодателя, шагом, который не служит добру ни для законодательной власти любого уровня, ни для адвокатуры».
А член Совета ФПА, президент АП Костромской области Николай Жаров обращает внимание на то, что в подп. 1 п. 1 ст. 16 Закона об адвокатуре используется термин «должность в органе государственной власти». Но этого понятия нет в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Там используется термин «государственная должность», а перечень государственных должностей, как предусмотрено этим же законом, утверждается законом субъекта Федерации.
«В частности, нашим областным законом утверждено, что государственной должностью является должность депутата областной Думы, работающего на постоянной основе, – говорит Николай Жаров. – Комиссия по этике и Совет ФПА фактически согласились с тем, что термины “выборная должность в государственном органе” и “государственная должность” – синонимы. Но есть основа и для другой интерпретации. С учетом понятийного аппарата, используемого в конституционном праве, можно истолковать и таким образом, что поскольку понятие “должность в органе государственной власти” в соответствующем законодательстве отсутствует, нет и препятствий для совмещения. Но зачем тогда было специально изымать оговорку о работе на постоянной основе из Закона об адвокатуре? Вопросы остаются. У нас очень небрежно пишется законодательство».
«Казус Леппы»
Илья Демин из АП Пермского края – один из тех адвокатов, кого непосредственно коснется запрет совмещения статусов. Он заместитель председателя Совета депутатов Юговского сельского поселения Пермского района. Выиграл выборы в сентябре 2018 г. – через три месяца после того как стал адвокатом. Его пятилетний мандат истечет в 2023 г. – есть время оглядеться и, как он говорит, оценить перспективы оспаривания запретительных поправок в Конституционном Суде, который, как мы помним, ждал от законодателя несколько другого.
По словам Демина, в дореволюционное время едва ли не каждый седьмой пермский адвокат совмещал статус с депутатской деятельностью. Тогда ограничение, предусмотренное еще Судебными уставами 1864 г., было точно таким же, «как у нас до 1 марта»: совмещать разрешалось лишь на общественных началах.
А вот у его коллеги, помощника адвоката Федора Леппы ситуация прямо противоположная – он действующий депутат Совета депутатов в соседнем Лобановском сельском поселении и сейчас, приобретя необходимый юридический стаж, сдает экзамен на получение адвокатского статуса. Первую часть экзамена, компьютерный тест, юрист уже благополучно прошел и вот-вот может стать первым адвокатом-депутатом, чья очередность приобретения статусов, не исключено, позволит ему избежать мучительного выбора между двумя должностями. Ведь, как определила КЭС, «обязанность приостанавливать статус адвоката распространяется на адвокатов, избранных (назначенных) на должность в орган государственной власти или орган местного самоуправления начиная с 1 марта 2020 г.», а Федор Леппа стал муниципальным депутатом за полтора года до этой даты. Или же, в зависимости от позиции региональной палаты, «казус Леппы» может потребовать дополнительных разъяснений Комиссии по этике и стандартам.
При любом варианте у жалобы в КС на злополучные поправки будет, похоже, не один заявитель.
P.S. Редакция «Адвокатской газеты» обратилась в международный отдел ФПА РФ с запросом о возможности адвокатам в разных странах избираться в органы государственной власти и местного самоуправления без приостановления статуса. Был получен ответ, согласно которому этот вопрос в иностранных юрисдикциях решается по-разному, но в ряде государств такая возможность существует.
Так, адвокаты могут избираться в органы государственной власти и местного самоуправления в ФРГ и в Италии. При этом в Италии на законодательном уровне закреплен перечень должностей, которые адвокат занимать не может (например, президента страны или члена кабинета министров), и предусмотрено, что при совмещении работы в государственных органах с профессиональной деятельностью он должен добросовестно подходить к вопросу о предотвращении конфликта интересов.
Возможность избираться в органы государственной власти и местного самоуправления существует также в Бельгии, Люксембурге, Польше, Венгрии – с условием, что адвокат не участвует и не будет участвовать в делах, касающихся местных властей или региона, депутатом которого он является.
Во Франции адвокаты могут избираться в муниципальные органы власти (с аналогичным ограничением, касающимся конфликта интересов). В Испании – депутатами национального парламента, а в провинциях и регионах установлены их собственные различные правила. В Португалии адвокат, не приостановивший статус, может быть депутатом национального парламента, в отношении других органов власти такая прерогатива отсутствует.
Адвокат, не приостановивший статус, не вправе входить в органы власти в Словении, Боснии и Герцеговине, Казахстане, Азербайджане.
В Украине адвокаты имеют возможность быть депутатами на непостоянной основе.
В Беларуси адвокаты могут входить в органы власти всех уровней без ограничений, пример совмещения адвокатской деятельности с такой работой – председатель Белорусской республиканской коллегии адвокатов Виктор Иванович Чайчиц, который является членом Совета Республики Национального Собрания Республики Беларусь.
