Положение прокуратуры в последнее время стало объектом пристального внимания со стороны представителей юридического сообщества, которые неоднократно указывали на проблему недостаточности полномочий прокурора для осуществления эффективного надзора за законностью.
Так, в № 12 «Новой адвокатской газеты» адвокат АП Московской области, управляющий партнер АБ «АВЕКС ЮСТ» Игорь Бушманов опубликовал статью «Основной арбитр в досудебной стадии», в которой поделился своими рассуждениями о необходимости усиления роли прокуратуры в досудебной стадии производства по уголовным делам.
По мнению Игоря Бушманова, «Закон о прокуратуре безнадежно устарел, а действующий УПК РФ не открывает для прокуратуры эффективных надзорных возможностей». При этом он отмечает, что «современные правовые реалии требуют нового подхода к определению статуса прокуратуры и расширению полномочий надзорного ведомства», так как прокуратура играет важную роль в сохранении «баланса сдержек и противовесов» в функционировании судебно-юридической машины. «Отсутствие механизма обеспечения именно этого баланса приводит к неустойчивости судебно-правоохранительной системы и стимулирует дальнейшее развитие в ней необратимых деградационных процессов», – уверен он.
На сайте «Новой адвокатской газеты» также состоялось обсуждение среди адвокатов возможных мер по усилению роли прокуратуры на досудебной стадии.
Настало время оценить реформы: на пользу ли они пошли?
Игорь Бушманов в своей статье напоминает, что права прокурора на досудебной стадии в Российской империи, а затем и в СССР, и в первые 15 лет российского периода были достаточно широки. Однако в 2007 г. Федеральным законом № 87-ФЗ была проведена реформа уголовно-процессуального регулирования досудебной стадии, и полномочия прокурора по надзору за предварительным следствием были значительно сужены, в 2011 г. Следственный комитет был выведен из состава прокуратуры.
По мнению адвоката, время показало недальновидность и ошибочность таких законодательных решений. Он считает, что с момента отделения следствия от прокуратуры надзорные права последней на стадии предварительного расследования фактически превратились в фикцию, и независимость следователей нередко приводит к игнорированию требований закона и нарушению прав доверителей и подзащитных.
Развивая мысль Игоря Бушманова о послереформенном взаимодействии прокуратуры и Следственного комитета, адвокат Адмиралтейской коллегии адвокатов Санкт-Петербурга Константин Кузьминых отметил: «Сейчас, когда полномочия прокурора в сфере надзора за следствием крайне сокращены, сторона защиты в стадии предварительного следствия просто не имеет надлежаще уполномоченного процессуального субъекта, к которому можно было бы эффективно апеллировать со своими доводами, за исключением стадии, предусмотренной гл. 31 УПК РФ, где установлены минимальные сроки».
Партнер АБ «Ковалёв, Рязанцев и партнеры» Михаил Кириенко отметил, что популярность предложений вернуть прокурорам часть полномочий и усилить их роль на досудебной стадии связана со следующими причинами: резонансные дела, где в качестве фигурантов выступают представители следственных органов, низкое качество ведомственного контроля, откровенное противоборство ведомств, засилье незаконно возбуждаемых уголовных дел, нарушение разумности сроков предварительного расследования.
Эксперты «АГ» едины во мнении, что органы прокуратуры должны осуществлять более широкие полномочия за счет возвращения «былых прав» и наделения некоторыми новыми.
Право прокурора давать обязательные указания следователю
Полномочиями в сфере надзора за предварительным следствием сейчас обладает руководитель следственного органа. Однако эксперты считают, что полномочия на дачу указаний о направлении расследования должны быть возвращены в компетенцию прокурора.
Так, Игорь Бушманов предлагает уполномочить прокуроров давать следователю следующие обязательные для исполнения письменные указания: о направлении расследования, квалификации преступлений, производстве отдельных процессуальных действий, которые обязательны для исполнения следователем и его руководителем; отменять любые незаконные или необоснованные постановления следователя; разрешать отводы, заявленные следователю, отстранять его от дальнейшего производства расследования, если им допущено грубое нарушение требований УПК РФ; приостанавливать или прекращать производство по любому уголовному делу.
«Благодаря указанным действенным надзорным функциям будут возможны борьба с затяжным и некачественным следствием, своевременное исправление допущенных следственных ошибок и их дальнейшее предотвращение. При этом не будут ограничены права самого следователя как независимого и самостоятельного участника уголовного судопроизводства», – объяснил адвокат.
Михаил Кириенко уверен, что, так как прокурор обеспечивает законность, любые его решения, направленные на восстановление нарушенных прав участников уголовного судопроизводства, должны быть не только обязательны для следователя, но и подлежать самостоятельному исполнению. В остальной части следователь должен иметь возможность действовать в соответствии с собственным мнением.
«Данное полномочие может быть закреплено в ст. 37 УПК РФ как возможность по заявлению участника уголовного судопроизводства выносить обязательные для исполнения следователем решения об обеспечении прав такого участника при фактическом наличии его уголовного преследования», – считает он. Кроме того, в ч. 6 ст. 37 УПК РФ должно быть указано, что приведенный порядок не применяется к требованиям о восстановлении прав участников уголовного судопроизводства, которые подлежат обязательному исполнению.
Такой вариант, по мнению адвоката, во-первых, позволит реагировать на нарушения в рамках текущего контроля, во-вторых, сузит границы определения хода следствия со стороны прокуроров и вмешательства в самостоятельность следственных органов.
Вернуть прокурору право возбуждения уголовного дела
Одной из важных утраченных функций прокурора экспертами признается право возбуждать уголовные дела и отменять незаконные решения следователей.
По мнению Игоря Бушманова, необходимо возвратить прокурору право возбуждения и расследования уголовного дела хотя бы в отношении так называемых специальных субъектов и при отмене незаконных отказных постановлений следователя и дознавателя. «В условиях отсутствия у прокурора такого права существенно осложняется выполнение им функции уголовного преследования в досудебных стадиях», – уверен он.
Михаил Кириенко согласился, что необходимо закрепить права прокурора возбуждать в отношении конкретного лица уголовные дела отдельных категорий с их передачей в следственный орган с соблюдением требований подследственности. По его мнению, существующая законодательная регламентация стадии возбуждения уголовного дела и последующих стадий надзора фактически создает неоправданные этапы.
Также он считает целесообразным распространить это право на случаи фактов незаконного привлечения к уголовной ответственности. «Но и давать им такое право в отношении всех категорий дел тоже неоправданно, поскольку их возможности в выявлении фактов и проведении проверок ограниченны, в отличие от доследственной стадии, где больше инструментов для сбора доказательств», – заметил адвокат.
Он также подчеркнул, что в качестве обязательного должно быть выдвинуто требование о том, что прокурор имеет право принять соответствующее решение только при наличии достаточных данных, свидетельствующих о совершении конкретным лицом преступления, по которому не истекли сроки давности привлечения к уголовной ответственности. «По другим категориям дел ныне существующий порядок видится более предпочтительным», – считает он.
«Разумное расширение полномочий в досудебном уголовном производстве значительно усилит законность в этой сфере, повысит эффективность и качество работы следственного аппарата и позволит действенно и своевременно пресекать возможность круговой поруки между следователями и их непосредственными руководителями, а также избежать случаев незаконного привлечения граждан к уголовной ответственности», – указывает Игорь Бушманов.
Утверждение прокурором ходатайства об избрании меры пресечения
В ходе реформирования прокуратуры из-под ее ведения было исключено право утверждать постановление следователя, дознавателя о возбуждении перед судом ходатайства об избрании, продлении меры пресечения.
Как отмечает Борис Золотухин, по этой причине «мы нередко сталкиваемся с ситуацией, когда прокурор в суде отказывался поддержать ходатайство следователя». Решением проблемы, считает он, может быть «внесение в уголовно-процессуальный закон нормы, в соответствии с которой прокурору будет возвращено право утверждать постановление следователя, дознавателя о возбуждении перед судом ходатайства об избрании, продлении, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения».
Указанную позицию поддерживает и Михаил Кириенко, предлагая также расширить сроки на такое санкционирование. «С учетом того что сроки принятия таких решений ограничены уголовно-процессуальным законом, прокурор как лицо, выполняющее контрольно-надзорные функции, должен иметь возможность заблаговременно составить представление об основаниях подобных обращений в суд, чтобы выразить объективное мнение, а не просто соглашаться с представленными материалами», – объяснил он.
Игорь Бушманов в своей статье ссылается на предложения бизнес-омбудсмена Бориса Титова, считающего целесообразным вернуть прошлые полномочия прокуратуры по даче санкций на арест и по их продлению. При этом, по мнению адвоката, «решения по “арестным” ходатайствам следователя прокурор должен принимать, выслушав в условиях состязательности мнения других участников уголовного судопроизводства: подозреваемого (обвиняемого), его защитника и самого следователя (дознавателя), исследовав не только инициативно представленные ему в обоснование ходатайства материалы, но и в случае необходимости – дополнительно затребованные все имеющиеся на данной стадии документы из уголовного дела».
«Это позволило бы избежать избыточности применения такой исключительной меры пресечения, как арест, и частично разгрузило бы суды во благо обеспечения более тщательного разбирательства ими дел по существу, – считает Игорь Бушманов. – Необоснованных арестов до реформы было значительно меньше, сроки досудебного содержания под стражей – короче. Ведь прокурор изначально брал на себя персональную ответственность за законность содержания под стражей и, соответственно, в целом за обоснованность привлечения гражданина к уголовной ответственности».
Михаил Кириенко указывает, что расширение полномочий прокурора в этом направлении может способствовать формированию практики избрания альтернативных содержанию под стражей мер пресечения.
О продлении срока предварительного следствия
Борис Золотухин отметил важность изъятия у руководителей следственных органов права продлевать срок предварительного расследования и возвращения этой функции прокурору. Он указал, что сегодня продление сроков свыше года – обыденное дело, по этой причине в следственных изоляторах увеличилось количество заключенных по неоконченным делам со сроком расследования свыше года.
«С учетом имеющих место грубых нарушений в этой области представляется целесообразным закрепить в ч. 8 ст. 162 УПК РФ обязанность следователя уведомлять прокурора о продлении сроков расследования, а при продлении свыше 12 месяцев согласовывать соответствующее ходатайство с прокурором. При таком подходе прокуроры получат важный источник информации для полноценного реагирования на факты неразумно длительных расследований», – считает Михаил Кириенко.
Игорь Бушманов, в общем поддерживая инициативу контроля прокурора за продлением срока предварительного следствия, указывает, что такое санкционирование должно быть обязательным «начиная с 18-месячного срока расследования, с тем чтобы напрочь пресекать волокиту».
Увеличить срок на отмену постановлений о возбуждении и прекращении уголовного дела
Сейчас прокурор обладает полномочиями по отмене незаконных постановлений о возбуждении уголовных дел, но для этого законом отведен срок в одни сутки. Зачастую прокуроры не успевают проверить законность и обоснованность возбуждения уголовного дела.
В этой связи Игорь Бушманов предлагает увеличить срок, в течение которого прокурору дается право на отмену постановления о возбуждении уголовного дела, как минимум до 72 часов. При этом, по его мнению, обязательным для следователя должно быть предоставление прокурору всего объема имеющихся материалов для проверки законности и обоснованности принятого процессуального решения.
Говоря об отмене постановлений о прекращении уголовного дела, Борис Золотухин предлагает исключить норму ч. 1 ст. 214, в соответствии с которой прокурор имеет право отменить постановление руководителя следственного органа, следователя о прекращении уголовного дела или уголовного преследования лишь в срок, не превышающий 14 суток с момента получения материалов уголовного дела, так как руководитель следственного органа таким сроком не ограничен.
Порядок реагирования прокуроров на жалобы
Как отметил Михаил Кириенко, банальная волокита, присущая зачастую прокурорским проверкам, не только нарушает права участников уголовного судопроизводства, но и умаляет авторитет прокуратуры, которая все чаще воспринимается как ненужный рудимент.
По его мнению, прокуратура все реже реагирует на нарушения, стремится избавиться от соответствующего материала, передать его в нижестоящую прокуратуру, выносит формальные решения без обоснования позиции. Порядок рассмотрения жалоб прокурором определяет ст. 124 УПК РФ. Адвокат предлагает заменить в ст. 124 УПК РФ слова «…со дня ее получения» на «…со дня ее подачи» и обязать следователей и дознавателей предоставлять материалы для проверки доводов жалоб в течение 48 часов.
Также он считает целесообразным установить запрет на повторное участие в рассмотрении материала и подготовку проекта ответа на жалобу одного и того же сотрудника прокуратуры, если он ранее участвовал в данном процессе. Константин Кузьминых также указывает в своей статье на дефектность нормы, позволяющей осуществлять подготовку решения по жалобе тому следователю, действия которого обжалует заявитель.
Специальный прокурор
В продолжение начавшейся дискуссии Игорь Бушманов опубликовал статью, в которой предлагает ввести институт независимого специального прокурора.
«Специальному прокурору, избираемому из числа авторитетных представителей юридического общества (в том числе адвокатов, имеющих предшествующий достаточный опыт следственно-прокурорской работы), можно предоставить особые полномочия, обеспечивающие его полную служебную и юридическую независимость (с подчинением исключительно Президенту РФ), а также широкие права в проведении полномасштабных расследований по обстоятельствам, получившим особый резонанс в обществе, имеющим явную политическую окраску, а также в отношении высших должностных лиц страны», – считает он.
При этом адвокат подчеркивает, что специальный прокурор должен быть максимально независим от первых лиц государства, исполнительной и судебной властей, спецслужб и правоохранительных органов (хотя возможности последних он может использовать при реализации своих задач).
